En janvier 2004, la commission avait chargé le Département fédéral de justice et police de réexaminer, avec les instances concernées, les questions qui se posaient encore, notamment à propos de l'accès au Tribunal fédéral, dans le projet de loi sur le Tribunal fédéral et de lui soumettre de nouvelles propositions. Le 7 avril 2004, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de ces travaux et il a fait siennes les propositions du groupe de travail présidé par le chef du DFJP. Après une discussion par article qui s'est étendue sur plusieurs séances, la commission a adopté sans opposition le projet de loi sur le Tribunal fédéral (01.023 Révision totale de l'organisation judiciaire) ainsi que la loi sur le Tribunal administratif fédéral.
Pour ce qui est de l'accès au Tribunal fédéral, la commission a décidé de s'en tenir fondamentalement au système des trois recours unifiés : recours en matière civile, recours en matière pénale et recours en matière de droit public. Se ralliant aux nouvelles propositions du Conseil fédéral, elle propose un recours constitutionnel subsidiaire pour les trois domaines, ouvert contre des décisions cantonales lorsqu'il existe un besoin d'invoquer une violation de la Constitution et que les recours unifiés ordinaires seront exclus, comme lorsque la valeur litigieuse est trop basse. Cette innovation permet de combler une lacune du projet initial et d'éviter que des décisions cantonales de dernière instance soient directement portées devant la Cour européenne des droits de l'homme. Cette solution est plus simple que celle qui avait été retenue par le Conseil des Etats, qui prévoyait un recours constitutionnel subsidiaire régi par des règles différentes dans les trois domaines du droit (civil, pénal, public).
La valeur litigieuse minimale en matière civile fixée par le Conseil des Etats à 40'000 francs a été ramenée à 30'000 francs. Le passage de 8000 francs, valeur litigieuse minimale actuelle, à 30'000 francs constitue une adaptation limitée uniquement au renchérissement intervenu depuis la dernière modification. Pour les litiges en matière de droit du bail et de droit du travail, la commission propose de fixer la valeur litigieuse minimale à 15'000 francs ; elle tient ainsi compte du fait que 30,5 % des litiges en matière de bail à loyer et 54 % des cas relatifs au contrat de travail n'atteignent pas une valeur litigieuse de 30'000 francs. Pour les recours en matière pénale, la commission se rallie aux nouvelles propositions du Conseil fédéral et propose de renoncer à toute valeur litigieuse (art. 70). La valeur litigieuse de 10'000 francs introduite par le Conseil des Etats dans le domaine des impôts et des redevances (art. 78, let. l LTF) est également biffée. La commission a constaté que ces deux dernières limitations n'auraient pas déchargé de manière très importante le Tribunal fédéral et que ce système aurait mené à certaines incohérences par rapport à d'autres litiges de droit public où aucune valeur litigieuse n'est prévue.
Un point particulièrement controversé est la question du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral en matière de prestations d'assurances sociales, qui aujourd'hui s'étend au contrôle des faits, du droit et du pouvoir d'appréciation. Suivant la proposition du Conseil fédéral, le Conseil des Etats a décidé que le Tribunal fédéral ne se prononcera sur l'établissement des faits que si ceux-ci ont été établis de manière manifestement inexacte ou en violation du droit, comme dans tous les autres domaines du droit (art. 92). Pour la commission, d'une part le domaine des assurances sociales est un domaine complexe, dans lequel les justiciables sont en général en position de faiblesse. Des erreurs d'appréciation des faits peuvent avoir une grande importance sur le montant des prestations. D'autre part, la procédure d'opposition introduite par la LPGA dans tous les domaines de l'assurance sociale et l'obligation faite aux cantons de confier la juridiction des assurances sociales à un tribunal contribueront à l'exactitude de l'établissement des faits au niveau de la première instance. Enfin, il est opportun de décharger la cour suprême pour qu'elle puisse se concentrer sur les questions de droit. Tenant compte de ces différents aspects, la commission a décidé à l'unanimité de nuancer la réglementation dans ce domaine spécifique. Elle propose que le recours puisse critiquer toute constatation incomplète ou erronée des faits, si la décision attaquée concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-invalidité, de l'assurance-accident ou de l'assurance militaire. Dans ces cas-là, le Tribunal fédéral pourra examiner librement les faits.
Pour tenir compte de l'intégration partielle du Tribunal fédéral des assurances au Tribunal fédéral et pour garantir une claire distinction entre les tâches juridictionnelles et les tâches administratives, la commission fait diverses propositions relatives à l'organisation du Tribunal fédéral. Les tâches administratives de la cour plénière (art. 14 LTF) seront limitées ; est biffée en particulier la disposition prévue par le Conseil des Etats qui la chargeait de rendre les décisions sur l'organisation et l'administration qui ont une portée considérable. L'organe de direction, appelé comme dans le droit actuel, « commission administrative » (art. 15 LTF), sera composé du président et du vice-président du Tribunal, ainsi que de trois autres juges au maximum. Le secrétaire général aura uniquement voix consultative. Les tâches administratives de cette commission sont précisées dans la loi, de façon non exhaustive. La commission propose une structure semblable pour le Tribunal administratif fédéral.
Suivant les nouvelles propositions du Conseil fédéral, la commission a décidé à une forte majorité de confier au Tribunal fédéral la surveillance sur la gestion du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif fédéral. Instance suprême du domaine judiciaire, le Tribunal fédéral sera mieux à même que le Parlement de déceler des dysfonctionnements au sein des deux nouvelles juridictions et d'intervenir rapidement. Cette surveillance ne modifie en rien la haute surveillance exercée par le Parlement sur tous les tribunaux fédéraux.
Par 12 voix contre 8, la commission se rallie au Conseil des Etats et au Conseil fédéral et propose que seuls peuvent agir comme mandataires devant le Tribunal fédéral les avocats autorisés à pratiquer la représentation en justice (art. 37 LTF). Une minorité propose que d'autres spécialistes qualifiés puissent, à certaines conditions, représenter des justiciables dans les affaires de droit public.
Selon la décision du Conseil des Etats, le tribunal délibère en audience publique si le président de la cour l'ordonne, ou si un juge le demande, ou encore s'il n'y a pas unanimité dans les causes qui doivent être tranchées à cinq juges (art. 54 LTF). Suivant le Conseil fédéral, la commission propose d'élargir cette disposition. Ainsi, le Tribunal fédéral devrait délibérer publiquement chaque fois qu'il n'y a pas unanimité entre les juges, sous réserve de l'art. 55 al. 2.
Par 14 voix contre 9, la commission approuve la décision du Conseil des Etats de généraliser la perception de frais judiciaires au Tribunal fédéral, tout en les limitant à 1000 francs pour les affaires concernant des prestations d'assurances, des discriminations en raison du sexe et des litiges résultant d'un rapport de travail, lorsque la valeur litigieuse ne dépasse pas 30'000 francs ; elle a ajouté à cette liste les litiges concernant des inégalités frappant les personnes handicapées (art. 61 LTF). Une minorité propose de maintenir la gratuité de la justice dans tous ces domaines, sous réserve de recours abusif.
Pour le reste, la commission s'est largement ralliée aux décisions du Conseil des Etats.
La commission a adopté le projet de loi sur le Tribunal administratif fédéral à l'unanimité. Ce projet comprend des modifications de quelques 150 lois actuellement en vigueur. Par la création du Tribunal administratif fédéral, le Conseil fédéral sera déchargé de tâches juridictionnelles étrangères à son activité gouvernementale. Ceci est conforme à la garantie de l'accès au juge, inscrite dans la constitution.
La commission a par ailleurs décidé de charger le Tribunal pénal fédéral d'examiner les recours en matière d'entraide pénale internationale, estimant que, dans ce genre d'affaires, les aspects de droit pénal prédominent les aspects de droit administratif.
Autres objets traités
Dans le cadre de l'élimination des divergences concernant les projets de loi élaborés suite à l'initiative parlementaire relative au dédommagement des personnes qui ont été victimes de stérilisations forcées (99.451), la commission s'est ralliée à une très courte majorité aux décisions du Conseil des Etats. Par 12 voix contre 11, elle propose que les proches de la personne concernée puissent recourir non seulement contre des décisions permettant la stérilisation d'une personne durablement incapable de discernement, mais aussi contre le refus d'une telle intervention (art. 9, LF sur les stérilisations). C'est également par 12 voix contre 11 qu'elle propose de ne pas entrer en matière sur le projet de loi sur l'octroi d'une réparation morale aux victimes de stérilisations et de castrations abusives. Une forte minorité propose de maintenir les décisions du Conseil national.
La commission a décidé par 12 voix contre 9 de ne pas donner suite à une initiative parlementaire (04.404 Thanei. Droit du travail. Protection contre les licenciements) visant à supprimer la règle selon laquelle la partie qui entend demander une indemnité pour congé abusif doit le faire par écrit avant la fin du délai de congé. Une minorité de la commission propose d'y donner suite.
La commission a siégé à Berne les 9 et 10 septembre avril 2004, sous la présidence du Conseiller national Luzi Stamm (AG/UDC) et partiellement en présence du Conseiller fédéral Christoph Blocher.
Berne, le 10.09.2004 Services du Parlement