Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) präsentiert in ihrem heute veröffentlichten Bericht die Ergebnisse ihrer Untersuchung über die Massnahmen der Zollverwaltung an der Grenze zur Bewältigung der Coronapandemie. Die Kommission kommt zum Schluss, dass anfänglich keine ausreichende Rechtsgrundlage für Bussen wegen Verstössen gegen das Einkaufstourismusverbot bestand. Daher empfiehlt sie, diesbezüglich den Anwendungsbereich des Zollgesetzes zu klären. Zudem regt sie weitere allgemeine Verbesserungen hinsichtlich der Rechtmässigkeitsabklärung, der Koordination sowie der internen und externen Kommunikation an. Diese Untersuchung ist Teil der Inspektion zum Umgang der Schweizerischen Bundesbehörden mit der Coronavirus-Krise, welche am 26. Mai 2020 von der GPK beschlossen wurde.

Zur Bewältigung der Coronapandemie reduzierte der Bundesrat im Frühjahr 2020 mit diversen Massnahmen die Anzahl Grenzübertritte. Diese wurden von der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) gemeinsam mit den kantonalen Sicherheitsbehörden umgesetzt. In diesem Rahmen wurden auf Basis verschiedener rechtlicher Grundlagen Bussen ausgesprochen.

Die Kommission behandelt im heute veröffentlichten Bericht die Einbindung der EZV in die Beschlussfassung sowie den Vollzug der Massnahmen. Dabei wird insbesondere auf das Einkaufstourismusverbot sowie die in diesem Zusammenhang ausgesprochenen Bussen eingegangen. Entsprechend ihrer Zuständigkeit befasste sich die Kommission mit der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Massnahmen und richtet fünf Empfehlungen an den Bundesrat. Sie betont, dass es sich um eine nachträgliche Beurteilung von Entscheiden handelt, die von der Bundesverwaltung innert kürzester Frist und auf der Basis einer unsicheren Informationslage getroffen werden mussten. Auch bezüglich des Verhaltens des Zollpersonals erkennt die GPK-S kein grundsätzliches Problem: Im Verhältnis zur grossen Menge von Grenzübertritten und -kontrollen gab es eine relativ kleine Zahl von kritisierten Vorfällen. Angesichts dessen und der verhältnismässig wenigen Beanstandungen und Beschwerden haben Zollbehörden und das Personal insgesamt gute Arbeit geleistet.

Anfänglich ungenügende Rechtsgrundlagen gegen Einkaufstourismus

Angesichts des trotz Einschränkungen unerwartet hohen Verkehrsaufkommens ab dem 23. März 2020 sanktionierte die EZV den Einkaufstourismus mit Bussen basierend auf dem Zollgesetz. Erst ab dem 17. April 2020 wurden diese Ordnungsbussen ausdrücklich in der Covid-19-Verordnung festgehalten.

Die GPK-S stellt fest, dass bezüglich der Rechtmässigkeit der auf das Zollgesetz gestützten Bussen, welche bis am 17. April 2020 ausgesprochen wurden, in der Bundesverwaltung Uneinigkeit herrscht. Unter rechtlichen Gesichtspunkten erachtet es die GPK-S als positiv, dass das Einkaufstourismusverbot schliesslich in der Covid-19-Verordnung explizit verankert wurde. Ohne allfällige Gerichtsentscheide vorwegnehmen zu wollen, hält die GPK-S allerdings fest, dass bis zum 17. April 2020 keine ausdrückliche – und folglich aus ihrer Sicht keine ausreichende – Rechtsgrundlage bestand. Die Kommission empfiehlt dem Bundesrat, sicherzustellen, dass bei Entscheiden, welche einen wesentlichen Eingriff in die Grundrechte beinhalten, inskünftig frühzeitig die juristische Kompetenz des Bundesamtes für Justiz genutzt wird. Zudem empfiehlt sie, den Anwendungsbereich des allgemeinen Artikels im Zollgesetz, welcher als Rechtfertigung der anfänglichen Bussen diente, zu klären.

Verbesserungen in der Koordination und Zusammenarbeit

Die GPK-S hält fest, dass die Koordination unter verschiedenen Verwaltungseinheiten nicht ausreichend war. Diese hätte rascher von der EZV als zuständiges Vollzugsorgan initiiert werden müssen. Bezüglich der Zusammenarbeit mit den Grenzkantonen empfiehlt die Kommission eine Bilanz über die Zusammenarbeit bei den Massnahmen an der Grenze und über den Informationsaustausch. Schliesslich sollen die praktischen Erfahrungen an der Schweizer Grenze bei der Planung der Bewältigung von Pandemien berücksichtigt werden.

Aus Sicht der GPK-S haben sich die Begleitmassnahmen der EZV als wirksam erwiesen. Die zu Beginn der Krise zahlreichen Rückweisungen an der Grenze deuten aber auf eine ungenügende externe Kommunikation hin. Angesichts seiner Bedeutung hätte der Beschluss der EZV hinsichtlich des Einkaufstourismus ausdrücklicher kommuniziert werden müssen. Auch der Informationsfluss zwischen den involvierten Verwaltungseinheiten war aus Sicht der GPK-S nicht ausreichend. Deshalb empfiehlt die Kommission, die interne und externe Kommunikation bei Beschlüssen und Massnahmen mit grossen Auswirkungen auf die Bevölkerung zu verbessern.

Die Kommission hat den Bundesrat aufgefordert, bis zum 24. September 2021 zu den Feststellungen und Empfehlungen der Kommission Stellung zu nehmen.

Transformation der EZV

Zudem wurde die GPK-S von der Subkommission EFD/WBF über die noch laufenden Arbeiten in Zusammenhang mit der Transformation der EZV in das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) informiert, welche unabhängig von dem heute veröffentlichten Bericht durchgeführt werden.

Die GPK-S hat am 22. Juni 2021 unter dem Vorsitz von Ständerätin Maya Graf (Grüne, BL) in Bern getagt.