Dans un rapport publié aujourd’hui, la Commission de gestion du Conseil des États fait part des résultats de son enquête concernant les mesures prises à la frontière par l’Administration fédérale des douanes dans le cadre de la gestion de la pandémie de coronavirus. Elle constate qu’aucune base légale suffisante n’existait à l’origine concernant les amendes pour des infractions à l’interdiction du tourisme d’achat. Par conséquent, elle recommande au Conseil fédéral de clarifier la portée de la loi sur les douanes. En outre, elle suggère d’autres améliorations d’ordre général concernant la vérification de la légalité, la coordination et la communication interne et externe. Cette enquête fait partie de l’inspection sur la gestion de la crise du coronavirus par les autorités fédérales suisses, décidée le 26 mai 2020 par les CdG.

Dans le cadre de la gestion de la pandémie de coronavirus, le Conseil fédéral a réduit, au printemps 2020, le nombre de passages aux frontières au moyen de différentes mesures. Ces mesures ont été mises en œuvre par l’Administration fédérale des douanes (AFD), en collaboration avec les autorités de sécurité cantonales. Dans ce cadre, des amendes ont été infligées sur la base de différentes bases légales.

Dans le rapport qu’elle publie aujourd’hui, la CdG-E a examiné l’implication de l’AFD dans la prise de décision ainsi que la façon dont elle a appliqué les mesures. La CdG-E s’est concentrée sur l’interdiction du tourisme d’achat et sur les amendes qui ont été infligées dans ce cadre. Conformément à ses compétences, la commission s’est penchée sur la légalité, l’opportunité et l’efficacité des mesures et a adressé cinq recommandations au Conseil fédéral. Elle tient néanmoins à souligner qu’il s’agit d’une appréciation menée a posteriori des décisions que l’administration fédérale a dû prendre dans des délais très courts et sur la base d’informations incertaines. En ce qui concerne le comportement du personnel douanier, la commission ne relève aucun problème majeur : par rapport au nombre élevé de passages et de contrôles aux frontières, un nombre relativement faible d’incidents ont donné lieu à des critiques. Dans ce contexte, et vu le nombre relativement restreint de réclamations, la commission estime que les autorités douanières et leur personnel ont globalement fourni un bon travail.

Des bases légales initialement insuffisantes pour interdire le tourisme d’achat

À partir du 23 mars 2020, eu égard à l’augmentation inattendue du trafic constatée en dépit des restrictions, l’AFD a sanctionné le tourisme d’achat en infligeant des amendes sur la base de la loi sur les douanes. Ce n’est qu’à partir du 17 avril 2020 que ces amendes d’ordre ont été expressément mentionnées dans l’ordonnance 2 Covid-19.

La CdG-E constate que, s’agissant de la légalité des amendes fondées sur la loi sur les douanes qui ont été infligées jusqu’au 17 avril 2020, les avis divergent au sein de l’administration. La CdG-E juge positif, d’un point de vue juridique, le fait que l’interdiction du tourisme d’achat a finalement été inscrite explicitement dans l’ordonnance 2 Covid-19. Sans présupposer d’éventuelles décisions judiciaires, elle constate toutefois qu’aucune base légale explicite n’existait jusqu’au 17 avril 2020. Elle estime ainsi que les bases légales étaient insuffisantes. La CdG-E recommande au Conseil fédéral de faire en sorte que les compétences juridiques de l’Office fédéral de la justice soient, à l’avenir, mises à profit suffisamment tôt dans les décisions qui impliquent une atteinte substantielle aux droits fondamentaux. Elle lui recommande également de clarifier le champ d’application de l’article de portée générale de la loi sur les douanes qui a été invoqué à l’origine pour justifier les amendes.

Amélioration de la coordination et de la collaboration

La CdG-E constate que la coordination entre différentes unités administratives était insuffisante et que l’AFD, en tant qu’organe d’exécution compétent, aurait dû s’attacher plus rapidement à coordonner ses travaux avec ses partenaires. S’agissant de la collaboration avec les cantons frontaliers, la commission recommande de tirer un bilan au sujet des mesures prises à la frontière et des échanges d’informations en la matière. Enfin, elle estime qu’il y a lieu de tenir compte, lors de la planification de la gestion de pandémies, des expériences réalisées à la frontière suisse.

La CdG-E considère que les mesures d’accompagnement prises par l’AFD ont été efficaces. Toutefois, au début de la crise, le nombre de refoulements effectués à la frontière était très élevé, signe, selon la commission, que la communication externe était insuffisante. Eu égard aux conséquences notables qu’elle entraînait, la décision de l’AFD relative au tourisme d’achat aurait dû être communiquée de façon plus explicite. La commission estime que le flux d’information entre les unités administratives impliquées était lui aussi insuffisant. Par conséquent, elle recommande au Conseil fédéral d’améliorer la communication interne et externe relative aux décisions et aux mesures qui ont des conséquences significatives sur la population.

La CdG-E invite le Conseil fédéral à prendre position sur ses constatations et recommandations d’ici au 24 septembre 2021.

Transformation de l’AFD

Par ailleurs, la sous-commission DFF/DEFR a informé la CdG-E des travaux encore en cours concernant la transformation de l’AFD en Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF). Ces travaux sont menés indépendamment du rapport publié aujourd’hui.

La commission a siégé le 22 juin 2021 à Berne, sous la présidence de la conseillère aux États Maya Graf (Verts / BL).