Monsieur le Directeur,

Mesdames et Messieurs les représentants de la presse,

Mesdames et Messieurs les invités,

Vue du jet d’eau, la Ville fédérale paraît sans doute bien lointaine et je suis très honoré de l’hospitalité de la Villa La Pastorale, au cœur du quartier des Nations de Genève. Je remercie cordialement le Club suisse de la presse de son accueil et je me réjouis de vous parler du Parlement suisse. Certains parmi vous sont bien enracinés dans la cité de Calvin, d’autres sont de passage dans la cité internationale ou y séjournent depuis peu de temps : je vais tenter de répondre aux attentes des uns et des autres.

Le Parlement suisse est-il une tribune politique ou une instance de décision? Cette question nous servira de fil rouge pour évoquer l’Assemblée fédérale et le système politique suisse.

Je comparerai aussi le Parlement suisse aux Législatifs d’autres Etats. Ces comparaisons vous feront sans doute réagir et je serai heureux de vous entendre ou de répondre à vos questions. Je m’exprimerai en tant que secrétaire général de l’Assemblée fédérale mais je vous parle ici en mon nom.

« Le Parlement n’est qu’une tribune politique. On y parle beaucoup, mais les décisions importantes se prennent ailleurs. »

Sans doute connaissez-vous cette thèse, relayée sporadiquement par les médias.

Les exemples ne manquent d’ailleurs pas pour l’accréditer:

Prenez tout d’abord l‘initiative populaire du Groupe pour une Suisse sans armée (GSSA) qui demande la suppression de l’obligation de servir: le Conseil fédéral et les commissions préparatoires ont recommandé le rejet du texte, le peuple ayant le dernier mot. Comment expliquer alors que le Conseil national y ait consacré presque 6 heures de débat et que le Conseil des Etats y consacrera également un débat de plusieurs heures.

Prenez ensuite la démission du président de la Direction générale de la Banque nationale suisse, Philipp Hildebrand, à la suite d’indiscrétions sur la vente de devises par son épouse. La Banque nationale suisse est un organe indépendant et son président de la Direction générale est élu par le Conseil fédéral, et non pas par le Parlement. Les députés ont pourtant consacré une session extraordinaire aux nombreuses interventions déposées à propos de cette démission.

Prenez finalement l’accord d’assistance administrative, signé en 2009 entre la Suisse et les Etats-Unis. Cette convention a permis le transfert des données bancaires de clients américains de l’UBS aux autorités fiscales américaines. Elle a été négociée par le Conseil fédéral, soutenu par les services de l’administration fédérale. Le Conseil national et le Conseil des Etats ont été contraints de la traiter au pas de charge, sans aucune possibilité de la modifier. En plus, dans sa gestion de la crise, le gouvernement l’avait déjà appliquée de manière anticipée, contre l’avis des commissions parlementaires. L’accord a finalement été accepté de justesse par le Parlement.
De telles situations font douter des compétences du Parlement et de l’utilité des longs débats dans les conseils.

Voilà pour la thèse. L’antithèse quant à elle figure dans notre charte fondamentale.

Selon la Constitution fédérale, le Parlement est l’autorité suprême de la Confédération. C’est l’instance décisionnelle centrale de notre système démocratique.

Savez-vous, Mesdames et Messieurs, que l’Assemblée fédérale met environ 20 arrêtés sous toit chaque session ? En décembre dernier, les Chambres fédérales ont ainsi par exemple adopté en votation finale une modification urgente de la loi sur l’asile ainsi que des mesures de promotion de la formation, de la recherche et de l’innovation ainsi que le budget 2013 de la Confédération.

L’Assemblée fédérale exerce aussi la haute surveillance sur le Conseil fédéral et sur l’administration fédérale ainsi que sur les tribunaux fédéraux et le ministère public. Les commissions de gestion ont ainsi examiné en détail l’action du Conseil fédéral lors du sauvetage de l‘UBS. Actuellement, les commissions de gestion enquêtent sur la façon dont le Conseil fédéral et l’administration ont géré les informations transmises à la présidente de la Confédération sur les ventes de devises par l’épouse de M. Hildebrand.

Autre prérogative qu’on lui envie à l’étranger, l’Assemblée fédérale élit tous les membres du gouvernement et décide tous les quatre ans de les reconduire - ou non - dans leurs fonctions. Aucun autre parlement au monde ne dispose d’une telle compétence.

Les compétences et la pratique du Parlement suisse : ce sont à mon avis les meilleurs critères pour vérifier la thèse et l’antithèse de notre plan argumentatif.

 

1. Qui décide de changer la loi? Comme dans de nombreux autres Etats, le gouvernement – notre Conseil fédéral - peut prendre l’initiative de créer une nouvelle base législative ou de modifier une loi existante. Le Parlement ou même un seul membre du Conseil national ou du Conseil des Etats, le peuvent aussi. Tout comme le peuple peut proposer de nouvelles dispositions constitutionnelles à travers les initiatives populaires, munies de 100‘000 signatures. C’est une spécificité du système politique suisse qui le distingue des systèmes d’autres Etats : le peuple peut participer activement à l’ouvrage législatif. L’initiative populaire mentionnée au début demandant de supprimer le service militaire obligatoire est un exemple.
2. Qui écrit les projets de loi? C’est souvent le gouvernement et son administration qui préparent les projets de loi, mais pas toujours : les initiatives parlementaires sont rédigées par les commissions compétentes du Conseil national ou du Conseil des Etats, avec l’aide des Services du Parlement et d’experts internes ou externes de l’administration. Le nombre des initiatives parlementaires et de celles couronnées de succès a considérablement augmenté ces 15 dernières années, selon les statistiques. Les initiatives parlementaires sont à l’origine de 20 % des arrêtés adoptés par l’Assemblée fédérale. Pour donner deux exemples : ce type d’intervention parlementaire a ainsi débouché, contre l’avis du Conseil fédéral, sur la légalisation de l’interruption volontaire de grossesse durant les 12 premières semaines de gestation ou encore sur la loi introduisant la taxe sur la valeur ajoutée.
3. Les projets de loi du Conseil fédéral sont-ils acceptés tels quels par le Parlement? Non, et loin s’en faut. Chaque parlementaire peut proposer des modifications en plénum mais les amendements viennent avant tout des commissions parlementaires. Là aussi, les chiffres sont en hausse. Les propositions d’amendements des majorités des commissions passent souvent la rampe, même quand le Conseil fédéral y est opposé.
   Comment cela s’explique-t-il? Les membres du gouvernement sont élus pour une durée déterminée et ne peuvent pas être démis de leurs fonctions durant leur mandat, même s’ils sont désavoués lors de votations au Parlement.
   La Suisse ne connaît pas la dualité et la concurrence entre le gouvernement et l’opposition, au contraire de la France, de l’Allemagne, de l’Italie ou encore du Royaume Uni. Dans ces Etats, en règle générale, les députés des partis gouvernementaux soutiennent les projets gouvernementaux, alors que les élus des partis de l’opposition les combattent.
   La Confédération ne dispose pas non plus de l’instrument du vote de confiance, utilisé par le gouvernement pour faire pression sur les élus des partis de sa coalition. Ces députés sont mis au pied du mur : s’ils n’acceptent pas tel quel le projet de loi qui leur est soumis, ils doivent envisager l’éventualité de nouvelles élections et d’un changement de gouvernement.
   Cela montre qu’en Suisse, le Parlement et ses membres jouent un rôle nettement plus grand dans le processus législatif que dans la plupart des autres Etats. Selon les projets, les membres des Chambres fédérales peuvent se retrouver tour à tour dans la majorité ou la minorité.
4. La forte influence du Parlement sur le contenu de la législation est partiellement contrebalancée par une autre spécificité du système politique suisse. Les lois et nombre d’accords internationaux adoptés (à l’instar du traité avec les Etats-Unis que j’évoquais au début) sont soumis au référendum populaire facultatif ; les articles constitutionnels et certains accords de droit international public comme l’entrée de la Suisse à l’ONU doivent même obligatoirement passer par les urnes. On le voit: en de nombreuses occasions, le Parlement n’a que l’avant-dernier mot, c’est le peuple qui tranche en définitive.
5. En quoi consiste la haute surveillance du Parlement sur le gouvernement? L’Assemblée fédérale ne surveille pas directement le Conseil fédéral et l’administration, mais elle contrôle et suit son action d’un œil critique. Le gouvernement est ainsi contraint de fonder ses décisions, de les justifier et d’en assumer publiquement la responsabilité politique. Par exemple, dans l’affaire de la démission du président de la direction générale de la BNS, le Parlement doit vérifier et clarifier le rôle joué par le Conseil fédéral et l’administration fédérale et leur influence sur les organes de la Banque nationale suisse. La haute surveillance ne vise pas avant tout à mettre le doigt, après coup, sur des erreurs et à incriminer des personnes. Son premier but est de tirer les leçons d’événements passés pour le futur. Il s’agit aussi que le gouvernement et l’administration connaissent leurs responsabilités. En ce sens, la haute surveillance fait de la prévention. Les dispositions légales doivent bien sûr être respectées: le président de la direction générale de la banque nationale est élu par le Conseil fédéral et non par le Parlement. Le Législatif a cependant voulu connaître les critères appliqués par le gouvernement lorsqu’il procède à cette élection. Il a aussi exercé une pression politique sur les organes responsables de la banque pour que les membres de la direction générale se plient à un code de conduite plus strict.
6. Comment le Parlement représente-t-il le peuple souverain? Le premier devoir du Parlement est de représenter les électrices et les électeurs et, plus largement, la population. Les courants d’opinion et les intérêts au sein de la société doivent trouver l’expression la plus large possible au sein du Parlement. Cela ne va évidemment pas sans conflits ni confrontations, car les intérêts s’opposent souvent. Il faut donc trouver des compromis. Ce n’est pas toujours possible, mais le Parlement suisse y parvient relativement bien.
   Ces solutions médianes ont à faire avec le régime de concordance et avec le référendum. Cinq partis siègent au gouvernement alors que neuf partis sont représentés au Parlement, dont le plus grand regroupe environ le quart des députés. Des coalitions sont nécessaires. Celles-ci se construisent au cas par cas, selon les intérêts concernés. Les membres des conseils sont également conscients que les projets déséquilibrés auront de la peine à convaincre une majorité de citoyens.
7. Pourquoi le gouvernement n’est-il pas élu par le peuple? La Constitution fédérale donne la compétence à l’Assemblée fédérale d’élire les membres du Conseil fédéral. Dans la plupart des autres Etats, les chef(fe)s de gouvernements sont élus directement ou indirectement par le peuple. En France, le président est élu au suffrage universel puis il nomme lui-même son gouvernement. En Allemagne, en Italie et au Royaume Uni, le chancelier ou la chancelière, respectivement le premier ministre est la tête du parti qui obtient le plus grand nombre de voix lors de l’élection du Parlement.
   Vous savez sans doute qu’en Suisse, le Parlement s’est penché sur une initiative populaire demandant d’élire le Conseil fédéral par le peuple. Les deux Chambres fédérales ont refusé cette réforme qui en juin de cette année sera soumise au peuple suisse. Les opposants à l’élection du gouvernement par le peuple craignent que le Parlement perde de son influence. Il est certain que le Parlement suisse détient un pouvoir décisionnel primordial grâce à sa fonction d’électeur. Ce pouvoir était particulièrement manifeste en 2003 et en 2007, lors de la non-réélection de la conseillère fédérale Ruth Metzler et du conseiller fédéral Christoph Blocher, alors que tous deux se représentaient. Dans les deux cas, la modification de la composition du gouvernement a entraîné des changements politiques.
8. Quel est le rôle du Parlement dans la politique étrangère? Il est vrai que les membres du Parlement ne négocient pas les accords internationaux. Il est tout aussi vrai qu’il appartient au Conseil fédéral et à son administration de représenter et de protéger les intérêts suisses à l’étranger. Le Parlement participe néanmoins également à la conception de la politique étrangère. Il doit approuver les accords internationaux avant que le Conseil fédéral ne les ratifie.
   Ainsi, le Parlement suisse a-t-il rejeté en 2003 l’accord avec l’Allemagne sur l’itinéraire des avions atterrissant à l’aéroport de Zurich. A cause de ce refus et en dépit d’intenses tractations, ce problème bilatéral n’a pu être résolu jusqu’ici. En revanche, l‘accord passé avec l’Autriche sur l’impôt libératoire a pu entrer en vigueur grâce à l’accord des parlements des deux pays.
   Le Conseil fédéral doit par ailleurs consulter les commissions parlementaires de politique extérieure sur ses projets politiques et sur ses mandats de négociation internationale. Les commissions ont ainsi été amenées dernièrement à donner leur avis sur la revalorisation du statut d’observateur de la Palestine aux Nations Unies.
   Le Parlement entretient aussi des relations internationales dans le cadre des organisations parlementaires multilatérales dont il est membre, comme l’UIP (qui a son siège à Genève), ou encore l’Assemblée du Conseil de l’Europe à Strasbourg. Lors de ces conférences, les délégations suisses ne manquent pas d’évoquer avec les parlementaires des autres Etats les sujets qui intéressent tout particulièrement la Confédération.
   La diplomatie parlementaire est une composante importante de la représentation des intérêts suisses à l’étranger. Les visites des présidents de parlements et des délégations parlementaires étrangères, que les présidents et membres du Parlement suisse rendent en toute réciprocité, sont une contribution précieuse aux relations internationales. C’est l’une des raisons pour lesquelles le Parlement a intensifié sa politique étrangère ces quinze dernières années.

Vous le voyez, face à la description objective des compétences du Parlement, la thèse selon laquelle le Parlement suisse n’aurait pas de pouvoir de décision et qu’il ne serait qu’un forum politique ne tient pas. Chez nous, rares sont les critiques qui réduisent le Parlement à une « Schwatzbude » un „salon où l’on cause », comme le faisaient les fascistes allemand, lors de leur essor il y a 75 ans. Il arrive en revanche plus souvent que la signification des débats parlementaires soit minimisée.

De mon point de vue, la vérité est une combinaison de la thèse et de l’antithèse: le Parlement suisse est à la fois une tribune politique et une instance de décision. Les débats politiques aux Chambres fédérales sont une composante importante du processus de décision démocratique.

En Suisse, les décisions politiques sont rarement le fait d’organismes isolés ou de personnes individuelles. Elles sont le fruit d’un long processus, réglé dans la loi, et dont l’Assemblée fédérale est un acteur essentiel. La prise de décision au sein du Parlement suit également la procédure légale. Chaque projet est tout d’abord traité par une commission parlementaire avant de l’être au conseil. C’est là que le Conseil fédéral expose son projet, que les membres des différents groupes politiques le discute et essaient de trouver des compris. Les séances des commissions ne sont pas publiques, précisément pour faciliter cette recherche des compromis. Les commissions ont cependant l’obligation d’informer le public et les médias sur le résultat de leurs délibérations. Après les délibérations des commissions, les débats ont lieu dans le plénum du Conseil national et du Conseil des Etats. Les discours et les répliques sont publiques et les personnes présentes dans la salle ou aux tribunes peuvent voir et entendre les joutes oratoires. Ce n’est pas pour rien que la publicité des séances du Parlement est inscrite dans notre constitution. (Art. 158 Cst.). Les décisions ne sont pas prises derrière des portes closes, entre puissants, mais au su et au vu de tout le monde: cela caractérise la démocratie.

On reproche parfois aux membres des conseils de ne pas s’adresser à leurs collègues mais au public. Qu’y a-t-il de mal à ça ? N’est-ce pas le devoir des parlementaires de s’adresser à leurs électeurs et à la population tout entière ?

Les médias ont aussi la possibilité de suivre les débats du Parlement. Des tribunes sont réservées à la presse dans les salles du Conseil national et du Conseil des Etats : une manière de reconnaître leur rôle dans le processus démocratique. On peut aussi suivre les débats en direct sur Internet et lire le jour même une première version du procès-verbal des séances des conseils. Les représentants des médias accrédités reçoivent une carte d’accès au Palais du Parlement. Ils peuvent ainsi facilement entrer en contact avec les membres du Parlement et du gouvernement. Ils reçoivent la documentation des débats en même temps que les membres des conseils et sont ainsi bien armés pour remplir leur devoir : ils peuvent donc rapporter les décisions du Parlement, les arguments des partisans et des opposants aux projets de loi ; ils peuvent éclairer l’origine, les antécédents et les conséquences des projets de loi et décrire la construction des compromis. Les journalistes ne se bornent pas à rapporter les tenants et les aboutissants des décisions : ils les évaluent et les critiquent le cas échéant.

En lisant, en écoutant ou en regardant les médias, les citoyens doivent pouvoir se faire une opinion sur les événements politiques. C’est d’autant plus important en Suisse où le corps électoral est appelé aux urnes quatre fois par année à l’échelon national, pour se prononcer sur des initiatives populaires et des référendums. L’information de la presse aide aux citoyennes et aux citoyens à voter en connaissance de cause, comme du reste les explications officielles des objets en votation, le courrier des groupes d’intérêt et des partis, les manifestations politiques et les discussions entre amis.

Je ne vous l’apprendrai pas : le bon fonctionnement de la démocratie dépend de la qualité de votre travail journalistique. En tant que citoyen suisse, j’ai d’ailleurs aussi de grandes attentes vis-à-vis des médias.

Lorsque vous écrivez sur la Suisse pour les médias étrangers, vous contribuez à mieux faire connaître notre pays. Vos lecteurs, auditeurs ou téléspectateurs savent grâce à vos articles et vos émissions que la Suisse ne se limite pas à ses fromages et son chocolat délicieux, à la précision de ses montres et à ses paysages magnifiques. La Suisse a besoin de votre regard informé et critique.

Notre pays est étroitement lié avec l’étranger, économiquement, culturellement et politiquement. La prospérité de la Suisse se fonde sur la collaboration, la coopération et les relations avec l’étranger. La Confédération a aussi quelque chose à offrir aux personnes d’autres horizons et a des atouts à faire valoir au sein de la communauté internationale. Cela apparaît de façon éclatante à Genève, qui abrite le siège des Nations Unies ainsi que de nombreuses organisations et institutions internationales, comme le CICR.

Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi, pour terminer, de vous faire part d’une demande: écrivez des articles sur le Parlement suisse – sur ses débats et sur ses décisions. Car le Parlement est aussi bien une tribune politique et qu’une instance de décision.

Je vous remercie de votre attention.