Au cours de sa séance des 3 et 4 novembre 2003, la Commission des finances a examiné le budget proposé par le Conseil fédéral pour l'année 2004 sous l'angle de sa conformité aux impératifs du « frein à l'endettement ». Elle a tenu compte, dans son analyse, des conclusions provisoires résultant de l'examen du programme d'allégement 2003 („PAB 03").
Le « frein à l'endettement » est un mécanisme institutionnel destiné à limiter le degré d'endettement des finances fédérales. Les dépenses prévues au budget sont liées aux montants des recettes pronostiquées pour l'année budgétaire. Pour le budget 2004, le Conseil fédéral a tablé sur des recettes ordinaires de 47 944 millions de francs.
Toutefois, selon le mécanisme prévu, le montant admissible des dépenses globales ne correspond pas, en règle générale, aux recettes effectives telles qu'elles ont été évaluées; il peut varier en fonction des facteurs suivants:
Conjoncture: Pour tenir compte de la situation économique, des déficits conjoncturels sont permis pendant les phases de récession. Mais ensuite, en période de croissance, ces déficits doivent faire l'objet d'une compensation par des excédents conjoncturels. La « proportion » dans laquelle s'effectue cette compensation est appelée « facteur conjoncturel ». Le plafond des dépenses résulte de la multiplication des recettes pronostiquées par le facteur conjoncturel. Pour le budget de 2004, le Conseil fédéral a tablé sur un facteur conjoncturel de 1,0102, ce qui correspond à un plafond des dépenses de 48 433 millions de francs. Il en résulte que le plafond des dépenses dépasse les recettes prévues pour 2004 de 489 millions de francs.
Besoins de dépenses extraordinaires: les dépenses extraordinaires ou celles qui échappent à la maîtrise de la Confédération peuvent faire augmenter le plafond des dépenses. Ce relèvement est cependant soumis à l'approbation des deux Chambres à la majorité qualifiée. Concernant le budget 2004, le Conseil fédéral propose au Parlement de voter un crédit extraordinaire se montant à 1093 millions de francs au total.
Déficit structurel: Dans le cadre du PAB 03, l'élimination du déficit structurel doit s'effectuer progressivement grâce à une disposition transitoire (art. 40a) dans la loi sur les finances de la Confédération (LFC). Il en résultera que le déficit structurel pour 2004 pourra atteindre 3 000 millions de francs. La modification urgente prévue de la LFC requiert l'approbation d'une majorité qualifiée des deux Chambres.
En résumé, les dépenses cadrent pour l'essentiel avec les recettes pronostiquées. Toutefois, les chiffres tiennent compte des augmentations des dépenses résultant de la situation conjoncturelle - 489 millions - des besoins de crédits extraordinaires d'un montant de 1093 millions et du déficit structurel correspondant à 3000 millions de francs. C'est pourquoi les dépenses totales inscrites par le Conseil fédéral au budget de 2004 dépassent les recettes prévues de 4 582 millions de francs. La marge de manœuvre comptable prévue par le budget de 2004 se réduit donc, par rapport à l'année précédente, de 59 millions de francs pour atteindre la somme de 23 millions.
Principaux chiffres du budget 2004 voir annexe
Le respect du frein à l'endettement requiert la majorité qualifiée des deux conseils durant la session d'hiver
La Commission des finances a examiné en détail les raisons qui expliquent pourquoi les dépenses dépassent les recettes dans le budget 2004. Elle a tout d'abord noté que le facteur conjoncturel k avait évolué entre le budget 2003 et le budget 2004 et que sa sensibilité avait doublé, ce qui autorise des dépenses supplémentaires de l'ordre de 489 millions de francs. Alors qu'une diminution de un pour cent du pronostic de croissance du PIB pour l'année budgétaire a conduit à une augmentation du facteur k de seulement 0,4 pour cent, cette dernière est désormais de 0,8 pour cent du fait du facteur k ainsi modifié.
Deuxièmement, la Commission des finances a examiné si les conditions permettant de qualifier certains postes de dépenses de « besoins financiers exceptionnels » étaient remplies. Un « besoin financier exceptionnel » est avéré lorsqu'une dépense est due à des événements exceptionnels échappant au contrôle de la Confédération. Dans la mesure où il s'agit en l'occurrence de financer l'absence de couverture en capitaux des institutions de prévoyance de la Poste et de Skyguide ainsi que les engagements envers les professeurs des EPF conformément à l'ancien droit, la Commission des finances estime que les conditions permettant de faire entrer ces dépenses dans la catégorie des « besoins financiers exceptionnels » sont réunies. La Commission des finances a suivi le Conseil fédéral dans la volonté de ce dernier de reconnaître comme "besoin financier exceptionnel" une rallonge financière de 50 millions de francs à Skyguide. Elle considère cependant que la reconnaissance d'un « besoin financier exceptionnel » doit rester rarissime et qu'il convient de s'opposer à la généralisation de cette pratique. En cas de besoin financier exceptionnel, il appartient à la majorité qualifiée des membres des Conseils de se prononcer.
Troisièmement, la Commission des finances a pris acte de l'allongement du délai pour réduire le déficit structurel. Cela présuppose une modification urgente de l'art. 40a de la loi sur les finances de la Confédération, dans le cadre du programme d'allègement budgétaire. D'un point de vue politique, elle note que deux domaines seront soumis à la majorité qualifiée des deux Conseils, pour que le budget 2004 puisse être adopté conformément au frein à l'endettement pendant la session d'hiver 2004.
Compte tenu de l'interdépendance du budget et du programme d'allègement, la commission n'a pu faire des propositions que sur 3 des 6 arrêtés fédéraux. C'est ainsi qu'elle proposera à son Conseil d'approuver l'arrêté fédéral IV relatif au budget de la Régie fédérale des alcool, ainsi que les arrêtés fédéraux I sur le second supplément au budget 2003 et II concernant les prélèvements sur le Fonds pour les grands projets ferroviaires pour l'année 2003.
S'agissant des trois autres arrêtés fédéraux, la commission a fixé ses propositions avec des réserves: elle propose en effet d'accepter l'arrêté I sur le budget pour l'année 2004 l'arrêté II concernant les prélèvements sur le Fonds pour les grands projets ferroviaires pour 2004 et l'arrêté III sur le budget 2004 du domaine des EPF, sous la condition que la commission spéciale chargée du programme d'allègement maintienne les décisions prises par le Conseil des Etats. En cas de décision différente, la Commission des finances devra se réunir à nouveau pour se prononcer sur des réductions, enfin que le mandat constitutionnel du frein à l'endettement soit respecté.
La commission a siégé les 3 et 4 novembre 2003 sous la présidence du conseiller aux Etats Hans-Rudolf Merz (R/AR) et en présence du conseiller fédéral Kaspar Villiger. Chaque chef de département a défendu le budget de son département respectif.
Berne, le
04.11.2003 Services du Parlement