A. Situation initiale et constatations concernant le point principal des investigations
Le 2 juin 2005, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) a décidé de libérer les assureurs-maladie de la prise en charge obligatoire des prestations relevant des cinq méthodes de médecine complémentaire avec effet au 1er juillet 2005. Le DFI a communiqué sa décision le 3 juin 2005. Le 6 juin 2005 déjà, l'assureur-maladie « Groupe Mutuel, Association d'assureurs » (ci-après Groupe Mutuel) a annoncé le lancement d'une nouvelle assurance complémentaire. Cette annonce a été suivie, à partir du 9 juin 2005, d'une campagne nationale de publicité pour ce nouveau produit.
Cette action publicitaire a fait l'objet de diverses critiques. D'aucuns ont notamment soupçonné le Groupe Mutuel d'avoir été préalablement informé de la décision du DFI du 2 juin 2005. Par la suite, les médias et les milieux politiques ont abordé la question des liens que le chef du DFI entretient avec le Groupe Mutuel et de la possible influence de ce dernier sur les décisions en matière de politique de la santé.
C'est dans ce contexte que, lors de sa séance du 21 juin 2005, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a décidé de procéder à une enquête préalable.
La CdG-E constate que ses investigations approfondies n'ont révélé aucun élément susceptible de confirmer les soupçons exprimés à la suite de la décision du DFI du 2 juin 2005 portant sur les cinq méthodes de médecine complémentaire, selon lesquels le Groupe Mutuel aurait bénéficié d'un traitement privilégié. Elle a donc mis un terme à son enquête.
B. Autres constations faites au cours des investigations
1. Absence de dispositions transitoires dans la décision relative aux méthodes de médecine complémentaire
La commission est d'avis que le DFI a pris la décision du 2 juin 2005 sans en anticiper suffisamment les effets (également sur d'autres départements).
La décision de libérer les assureurs-maladie de la prise en charge obligatoire des prestations relevant des cinq méthodes de médecine complémentaire est entrée en vigueur le 1er juillet 2005, soit presque immédiatement. Parallèlement à sa décision, le DFI a annoncé que les assureurs allaient sans doute offrir des couvertures complémentaires couvrant les prestations exclues de la couverture de base à des conditions les rendant accessibles à tous les assurés. Cette déclaration du DFI n'est cependant pas parvenue à éviter l'inquiétude des assurés concernés.
Ce n'est que le 13 juin 2005 que le DFI a recommandé à tous les assureurs-maladie de rembourser durant trois mois encore (c'est-à-dire jusqu'à fin septembre 2005) les prestations pour les traitements entrepris avant le 1er juillet 2005. Cette recommandation, qui n'avait pas été communiquée de manière officielle et qui n'avait aucun caractère contraignant, n'a non seulement pas permis de lever les incertitudes, mais a encore contribué à augmenter la confusion. Les assureurs ont indirectement utilisé le fait que des prestations soient retirées de l'assurance de base sans réduction de primes correspondante comme argument pour offrir des produits d'assurance complémentaire à titre gratuit (gratuité des primes). Certains assureurs ont même essayé de provoquer la conclusion de contrats tacites. L'Office fédéral des assurances privées (OFAP) ne pouvait pas approuver de telles démarches.
Au vu des événements, l'absence de dispositions transitoires adéquates et ordonnées en temps opportun doit être critiquée. En édictant de telles dispositions (après consultation de l'OFAP), le DFI aurait pu et dû éviter une bonne partie de l'agitation et de l'insécurité provoquées par sa décision. La commission estime que le DFI aurait pu se préserver une plus grande marge de manoeuvre en anticipant et en procédant de manière plus transparente.
La commission a prié le chef du DFI de tenir compte de ces réflexions lorsque des cas similaires se représenteront.
2. Nulle consultation de l'OFAP par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP)
L'analyse de la décision du DFI du 2 juin 2005 portant sur les cinq méthodes de médecine complémentaire a permis à la CdG-E de constater que l'OFSP n'a pas associé l'OFAP à la prise de décision. Il est pour le moins contestable que l'OFSP n'ait pas prévenu l'OFAP de la décision du DFI et ne l'ait pas consulté alors que la fixation des primes ressort à son domaine de compétences. La commission estime que l'OFSP aurait dû informer l'OFAP de la décision avant de la rendre publique. En tant qu'autorité compétente en matière d'autorisation des tarifs, l'OFAP était directement touché par la décision du DFI. De toute évidence, la collaboration et la plateforme d'information institutionnalisées par les deux offices dans le cadre d'un groupe de travail permanent n'ont pas fonctionné dans le cas d'espèce.
La CdG-E a demandé aux chefs du DFI et du DFF d'accorder une plus grande attention à la collaboration entre ces deux offices et de prendre les mesures qui s'imposent afin d'améliorer la coopération et l'information réciproque. Une collaboration étroite est d'autant plus indispensable que l'OFSP et l'OFAP exercent ensemble la surveillance du domaine de l'assurance-maladie.
3. L'admissibilité d'actions publicitaires en faveur d'un produit d'assurance non encore approuvé par l'OFAP
En pratique, l'OFAP permet à un assureur de faire de la publicité pour un produit qui n'a pas encore été approuvé. En revanche, un produit d'assurance ne peut être commercialisé avant d'avoir été approuvé par l'OFAP. Selon l'office, il y a commercialisation dès lors qu'une police d'assurance est conclue. La commission estime qu'il serait opportun que le DFF examine la pratique de l'OFAP en la matière. Les intérêts d'un assureur qui veut promouvoir et commercialiser son nouveau produit le plus rapidement possible ne sont pas les seuls en jeu. La protection des consommateurs et le principe de la bonne foi dans les relations d'affaires sont également en cause. Il est indispensable de respecter les principes relevant du droit de la concurrence. La commission est d'avis qu'un tel examen s'impose d'autant plus que la pratique de l'OFAP ne se fonde pas directement sur une base légale. La notion de commercialisation et ses modalités devront également être précisées à cette occasion. Les investigations de la CdG-E ont révélé que tous les assureurs n'étaient pas au courant de cette pratique. Pour cette raison, la commission estime qu'il serait judicieux de la préciser au moyen de directives et de circulaires.
4. Effectif du domaine des assurances-maladie de l'OFAP
La CdG-E a constaté que l'OFAP était débordé de travail durant la période au cours de laquelle les demandes d'approbation de nouveaux produits d'assurance complémentaire ont été déposées. L'effectif du domaine des assurances-maladie de l'OFAP correspond à sept postes complets et suffit à peine à traiter les quelque 1500 demandes d'approbation de produits d'assurances qui lui sont présentées chaque année. Durant la période concernée, l'office a dû rendre au moins 90 décisions (assurance-maternité, nouveaux produits, modifications de tarif, etc.). Afin de leur permettre d'exercer leur droit de résiliation, les assureurs sont tenus d'informer leurs clients en temps opportun lors d'adaptations des tarifs. Pour que ce droit soit garanti, il est indispensable que l'OFAP rende ses décisions en temps et heure. Dans ce domaine, les ressources de l'office ne sont de toute évidence pas adaptées aux tâches et aux responsabilités qui sont les siennes. Le DFF doit donc examiner de près la question de l'effectif de l'OFAP et prendre, le cas échéant, les mesures qui s'imposent, voire en proposer au Conseil fédéral et au Parlement.
Berne, 15.03.2006 Services du Parlement