Dans les situations extraordinaires, la Constitution fédérale permet au Conseil fédéral d’édicter des ordonnances et de prendre des décisions qui ne reposent pas sur une loi fédérale ainsi que de procéder à des dépenses sans requérir au préalable l’approbation de l’Assemblée fédérale. Toutefois, la manière dont le gouvernement a pu exercer ses prérogatives ces dernières années, notamment lors de la crise de Swissair en 2001, lors de la crise financière de 2008 et dans le cas de la destruction de documents dans l’affaire Tinner en 2008 et 2009, a fait l’objet de nombreuses critiques qui – justifiées ou non –remettent en question la légitimité démocratique de l’action de l’État et, partant, la crédibilité des institutions.
Le projet de loi de la Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil national a pour but de préserver la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral pour faire face aux situations extraordinaires. Celui-ci conservera donc les compétences qui sont les siennes actuellement. La CIP propose toutefois de nouvelles dispositions qui garantiront le rétablissement des institutions dans leurs compétences démocratiques ordinaires tout en permettant à l’Assemblée fédérale de mieux s’acquitter de sa mission de haute surveillance. Le projet prévoit notamment les mesures suivantes :
1. Désormais, une ordonnance qui s’appuie sur l’art. 185, al. 3, Cst. (dite «ordonnance de police») deviendra caduque si le Conseil fédéral ne soumet pas à l’Assemblée fédérale, dans les six mois, un projet de base légale ad hoc. Les ordonnances se fondant exclusivement sur l’art. 184, al. 3, Cst., autrement dit celles qui visent la sauvegarde des intérêts du pays envers l’étranger, seront soumises à des dispositions moins restrictives. Aussi ne devront-elles être transposées en droit ordinaire – suivant la même procédure que les ordonnances se fondant sur l’art. 185, al. 3, Cst. – que si le Conseil fédéral souhaite les proroger après une durée maximale de validité de quatre ans.
2. Avant de prendre une décision se fondant sur l’art. 184, al. 3, et l’art. 185, al. 3, Cst., le Conseil fédéral sera tenu de consulter la «Délégation pour les situations extraordinaires», nouvellement créée, dans les 48 heures; dans les cas particulièrement urgents, il devra l’informer de sa décision dans les 24 heures. Ces dispositions n’impliquent ni limitation des compétences du gouvernement, ni coresponsabilité partielle de la délégation parlementaire concernée. La procédure de consultation garantit toutefois l’exercice d’une activité de haute surveillance concomitante au titre d’un «dialogue entre les pouvoirs» ainsi que l’intervention éventuelle des organes parlementaires dans le cadre de leurs compétences.
3. Un quart des membres de l’un des conseils peut demander la convocation de l’Assemblée fédérale en session extraordinaire pour lui faire approuver a posteriori toute dépense supérieure à 500 millions de francs que le Conseil fédéral n’aura fait avaliser que par la Délégation des finances. Les bureaux des conseils devront organiser cette session pendant la troisième semaine qui suit le dépôt de la demande de convocation.
Ces dispositions, qui garantissent que les institutions soient rétablies aussi vite que possible dans leurs compétences ordinaires, devraient avant tout avoir un effet dissuasif. L’obligation de consulter et d’informer, qui sera soumise à un calendrier approprié, incitera tant le gouvernement que l’administration à vérifier scrupuleusement la nécessité réelle des mesures d’urgence.
Une minorité de la commission souhaite que toutes les dépenses urgentes supérieures à 500 millions de francs, sans exception, fassent l’objet d’une décision préalable de l’Assemblée fédérale et ne puissent plus être approuvées a posteriori comme c’était le cas jusqu’à présent. Elle considère en effet que les décisions de cette importance n’ont pas suffisamment de légitimité démocratique lorsque la compétence de les prendre est déléguée de fait aux six membres de la Délégation des finances. Si nécessaire, l’Assemblée fédérale pourrait être convoquée très rapidement en session extraordinaire. Cette proposition a toutefois été rejetée par 16 voix contre 10.
Au vote sur l’ensemble, la commission a approuvé le projet à l’intention du conseil par 17 voix contre 0 et 9 abstentions. Le Conseil fédéral, la Commission des finances et la Commission de gestion pourront encore se prononcer sur le projet, qui sera probablement prêt à être examiné à la session d’été 2010.
La commission a siégé les 4 et 5 février 2010 sous la direction de son président, Yvan Perrin (V, NE).
Berne, le 8 février 2010 Services du Parlement
Le projet de loi et le rapport sont consultables sur Internet à l’adresse : http://www.parlament.ch/f/dokumentation/berichte/berichte-legislativkommissionen/staatspolitische-kommission-spk/pages/default.aspx