Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerates hat mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung einen Gesetzesentwurf angenommen, der die Zuständigkeiten beim Abschluss, bei der Änderung und bei der Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen klar regelt (16.456).
Die Antwort auf die Frage, wer für die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist, hat in der Praxis bisher keine wichtige Rolle gespielt. Wichtige Verträge wurden bisher nie gekündigt. Allerdings haben bestimmte Volksinitiativen in der jüngeren Vergangenheit die Frage aufgeworfen, ob wichtige Verträge gekündigt werden sollen. Auch unabhängig von den sich bei einer allfälligen Umsetzung der erwähnten Volksinitiativen stellenden Fragen empfiehlt es sich, eine potenziell derart wichtige Frage klar zu beantworten. Es ist für die Legitimität politischer Entscheide von grosser Bedeutung, dass die Regeln «vor dem Spiel» und nicht «während des Spiels» festgelegt werden.
Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme zu einer Interpellation (14.4249 Ip. Schneider-Schneiter. Schutz der Rechte der Stimmbevölkerung) geltend gemacht, die Bundesverfassung weise ihm die alleinige Zuständigkeit für die Kündigung von Verträgen zu. Die Kommission kann dieser Verfassungsinterpretation nicht folgen. Daher muss diese umstrittene Frage durch das Gesetz positivrechtlich beantwortet werden.
Die Kommission ist überzeugt, dass bereits das geltende Verfassungsrecht die Frage klar beantwortet: Die Zuständigkeiten für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen müssen auch für die Kündigung und Änderung dieser Verträge gelten. Die Zuständigkeiten der Bundesversammlung für die Genehmigung des Abschlusses wichtiger Verträge und die diesbezüglichen Referendumsrechte müssen in analoger Weise auch für wichtige Kündigungen und Änderungen von Verträgen gelten. Es gilt ein Parallelismus der Zuständigkeiten für die nationale und für die internationale Rechtsetzung.
Massgebend für die Beantwortung der Frage, ob die Kündigung oder Änderung eines Vertrages durch die Bundesversammlung genehmigt und ob dieser Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstellt werden muss, muss der Inhalt der Vertragsbestimmungen sein. Enthält eine Änderung wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die zum Beispiel Rechte und Pflichten von Personen festhalten, so bedarf sie derselben demokratischen Legitimation wie die Aufhebung oder Änderung eines nationalen Gesetzes. Dies gilt auch für die Kündigung von Verträgen, welche wichtige Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Schweiz oder ihrer Bevölkerung haben.
Der Gesetzesentwurf stellt auch klar, dass der Bundesrat einen Vertrag selbstständig, d.h. ohne vorgängige Genehmigung durch die Bundesversammlung kündigen muss, wenn eine Verfassungsbestimmung die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrages unmissverständlich verlangt. Dies gilt ausschliesslich bei direkt anwendbaren Verfassungsbestimmungen, die für die Beurteilung der Notwendigkeit einer Kündigung keinen Ermessensspielraum offenlassen. Ein Beispiel wäre im Falle ihrer Annahme die «Begrenzungsinitiative», die vom Bundesrat zwingend die Kündigung des Freizügigkeitsvertrags mit der EU fordert. Wenn hingegen andererseits die «Selbstbestimmungsinitiative» fordert, völkerrechtliche Verträge seien «nötigenfalls» zu kündigen, falls völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesverfassung widersprechen, so kann die Beurteilung der Notwendigkeit der Kündigung nicht dem Bundesrat überlassen bleiben; diese Frage muss durch die Bundesversammlung und im Falle eines Referendums durch das Volk beantwortet werden können. Eine Kommissionsminderheit möchte auf diese Bestimmung verzichten. Der Vorrang von direkt anwendbarem Verfassungsrecht sei einerseits selbstverständlich; eine diesbezügliche Klarstellung sei folglich unnötig. Andererseits könnte die Bestimmung aber auch Unklarheit schaffen, indem sie missverstanden werden könnte als verbindlicher Auftrag an den Bundesrat zur selbstständigen Kündigung auch in Fällen, in welchen ein Ermessensspielraum besteht, dessen Beurteilung dem Parlament und ggf. dem Volk zustehen muss.
Der Bundesrat erhält nun Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Vorlage wird voraussichtlich in der Herbstsession vom Ständerat behandelt werden.
Der Bericht und der Erlassentwurf der Kommission sowie der Bericht über die die Ergebnisse der Vernehmlassung können unter folgendem Link eingesehen werden:
https://www.parlament.ch/de/organe/kommissionen/sachbereichskommissionen/kommissionen-spk/berichte-vernehmlassungen-spk/vernehmlassung-spk-16-456