Intervention de M. Alain Berset, président du Conseil des Etats, sur le thème
«Démocratie directe: les leçons à tirer de l'expérience de la Suisse»

Chères étudiantes, chers étudiants,
C’est pour moi un plaisir et un honneur de prendre la parole aujourd’hui devant vous, dans le cadre de cette université prestigieuse.
Quelles sont les images qui vous viennent à l’esprit quand vous entendez le mot Suisse? Les montagnes, le jet d’eau de Genève, le lac des Quatre cantons? Sans doute pensez-vous aussi au chocolat, aux montres ou encore aux couteaux «swiss made».
 
Est-ce que la démocratie directe est une spécialité helvétique? Nous n’avons heureusement pas l’exclusivité de ce merveilleux système politique puisque notre constitution s’est inspirée de celle des Etats-Unis. Il est cependant vrai que la démocratie directe est particulièrement vivante chez nous et nous en sommes fiers.
Mais avant d’évoquer l’expérience démocratique de la Suisse, j’aimerais souligner un nouveauté dans les relations entre la Suisse et la Russie, qui devrait intéresser les étudiants que vous êtes. En effet, nos deux pays veulent développer leurs relations scientifiques et renforcer la coopération entre leurs universités. Nos gouvernements devraient signer un accord à ce sujet cette année encore.
Mais revenons à nos moutons, ou plutôt à la démocratie telle qu’elle est pratiquée dans l’un des plus petits Etats du globe. Je suis conscient de la différence d’échelle et je me garderai bien de donner des leçons à votre immense pays qui relève avec succès depuis une vingtaine d’années le défi de la démocratisation.
J’aurai malgré tout l’audace de vous inviter à un petit voyage au sein de la Confédération suisse et de ses institutions politiques. Imaginez que vous traversez la grand-place de l’une de nos villes. Des gens s’approchent de vous et vous arrêtent pour vous demander de signer au bas d’un texte visant à amender la constitution fédérale ou à modifier une loi cantonale. Voilà planté le décor de la démocratie directe telle qu’elle est pratiquée en Suisse.
La récolte de signatures est sans doute l’aspect le plus emblématique de notre système politique. Chez nous, en effet, le Parlement n’est pas seul à élaborer la constitution et les lois. Les citoyens ont la possibilité d’apporter leur pierre à l’ouvrage législatif. Et ils ne s’en privent pas car ils tiennent à avoir le dernier mot, notamment sur les questions qui les touchent directement.

Brève histoire de la démocratie semi-directe

La démocratie directe est née avec la Suisse moderne, il y a un peu plus de 150 ans. Dès le début, les décisions de nature constitutionnelle doivent obligatoirement avoir l’aval du peuple suisse et de la majorité des électeurs dans au moins 13 cantons: c’est le référendum obligatoire. Pour que les électeurs minoritaires ne soient pas oubliés, on a introduit un autre type de référendum, dit «facultatif», qui oblige le Parlement à soumettre les projets de loi au peuple lorsque 50'000 personnes au moins en font la demande. Dans ce cas, du reste, seule la majorité du peuple est requise, non celle des cantons.
Ce droit de référendum a été complété en 1891 par le droit d'initiative. Un groupe de citoyens peut proposer de modifier la constitution s’il a l’appui d’au moins 100'000 signataires, ce qui représente à peine plus de un pour cent du corps électoral. Les signatures sont contrôlées, de même que le contenu et la forme des propositions. Le Conseil fédéral et le Parlement diront ensuite ce qu’ils pensent du texte de l'initiative et proposeront peut-être un contre-projet, qui sera soumis au peuple et aux cantons en même temps que l’initiative elle-même.
Je vous vois froncer les sourcils. Et c’est vrai: nos procédures peuvent paraître complexes. Pour autant, elles ne rebutent pas les citoyens de la patrie de l’horlogerie et du mouvement de précision...
Le référendum est roi en Suisse et certains experts qualifient, à mon sens avec raison, notre système de « démocratie référendaire». Plus de la moitié des quelques 1000 référendums qui se sont tenus dans le monde ont eu lieu en Suisse. Les citoyens votent entre quatre et dix fois par année. Ils le font en levant la main dans les assemblées législatives de la plupart des communes et de quelques petits cantons, lorsque le scrutin est de portée communale ou cantonale.
Et ils glissent leur bulletin dans une urne ou l’envoient par la poste pour les votations et les élections fédérales.
Les Suisses sont les champions toutes catégories de la démocratie directe. Depuis un siècle et demi, ils se sont exprimés sur quelque 540 projets de portée fédérale et ont participé à des milliers de consultations cantonales et communales. Les centres d'intérêt ont évolué au fil des époques: au début du XXe siècle, c’est l’introduction du système proportionnel pour l’élection de la chambre basse. Les années de la crise économique de 1929 ont été celles des grands dossiers économiques, l'après-guerre a vu émerger les débats liés aux droits sociaux, les décennies 1970 et 1980 ont été fertiles en consultations sur les sujets environnementaux, notamment le nucléaire.
Et aujourd’hui, ce sont les transports, la fiscalité, la défense nationale, l'immigration, les assurances sociales, l’Europe et les questions de société qui occupent le devant de la scène.

Situation actuelle

En 2008, les Suisses ont connu trois dimanches de votations fédérales qui les ont amenés à donner leur avis sur un total de dix sujets. Ils se sont notamment prononcés sur la naturalisation par les urnes, sur la révision de la loi sur les stupéfiants, sur l’assurance maladie obligatoire, sur l’âge de retraite, sur le bruit des avions de combat, sur le droit du Conseil fédéral de donner son avis avant les votations, et j’en passe. En février 2009 a eu lieu le scrutin que de nombreux observateurs ont appelé la votation populaire de la décennie: elle concernait la reconduction de l’accord entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes d’une part, et l’approbation de l’extension de cet accord à la Bulgarie et à la Roumanie d’autre part. Six électeurs sur dix ont dit oui et donc approuvé la proposition du Gouvernement et du Parlement. Heureusement, ajouterai-je: n’oublions pas en effet que la Suisse n’est pas membres de l’Union européenne et que nos relations avec l’Europe s’appuient sur des accords bilatéraux.
Les prochaines votations nationales auront lieu en mai et en septembre avec au menu la médecine complémentaire, l’introduction du passeport biométrique et les mesures à prendre pour assainir les comptes de l’assurance invalidité.
Cette énumération peut donner l’impression que la Suisse donne en permanence la parole au peuple. Il est vrai que le citoyen est le juge ultime du travail du gouvernement et du Parlement et qu’il peut enclencher une modification de la constitution. Mais il n’en faut pas moins relativiser: si à ce jour la moitié des référendums facultatifs ont été acceptés, la plupart des initiatives ont été rejetées et seuls quinze projets de modification constitutionnelle ont été approuvés.
Pour lancer une initiative, il faut susciter un engagement sur une proposition originale. C’est bien plus difficile que de se contenter de censurer un projet parlementaire. Et comme les idées nouvelles viennent plutôt de groupes minoritaires, l’initiative populaire reste un moyen précieux pour mettre de nouveaux sujets sur la table, lancer des débats et amorcer des changements de mentalité.
Mais les votations vont au-delà d’un simple mécanisme d'adoption ou de contrôle des normes. Elles sont au cœur même du système politique de la Confédération, au point que la pratique de la démocratie directe a littéralement modelé le jeu des partis et les règles électorales.
En effet, comme n’importe quel groupe ou minorité peut recourir au référendum ou à l'initiative populaire, le gouvernement et le législateur recherchent le consensus le plus large possible avant toute décision. Aucune composante de la société civile ne doit avoir le sentiment d'être laissée sur la touche.
Toujours dans ce souci d’éviter les blocages, le gouvernement associe en amont les principaux partis à ses projets.
Cet équilibre semble très bien adapté à la mosaïque de minorités et de particularismes de la Suisse. Mais il n’est pas transposable tel quel à d’autres Etats, car son bon fonctionnement doit beaucoup à la taille réduite de mon pays.

Permettez-moi quelques réflexions sous forme de questions

La première est cruciale. Peut-on affirmer sur la base de l’expérience de la Suisse, que la démocratie directe protège les minorités?
Le mécanisme référendaire est puissamment fédérateur, dans un pays qui s’est construit « par le bas », à travers la réunion de petites collectivités locales. Suisses romands et italophones se sont alignés sur la « démocratie des vallées » des cantons alémaniques qui sont à l’origine de notre Etat.
Chacun exprime sa sensibilité propre: les germanophones sont aujourd'hui particulièrement attachés aux questions environnementales, tandis que les Latins affichent des sentiments plus ouverts en matière de relations internationales. Tous sont attachés à un système qui assure l’autonomie des cantons et des communes. Les collectivités locales sont libres d’organiser des votations sur n’importe quelle décision de nature administrative ou financière. Ainsi, même un taux d’imposition peut être soumis à la ratification de l’électeur.
L’expérience de la Suisse montre que la démocratie directe protège les minorités bien intégrées et reconnues comme constitutives de la Confédération. Les minorités linguistiques peuvent ainsi compter sur l’appui de la majorité. Notre démocratie directe forte rend en revanche difficile la garantie des droits des étrangers et des groupes qui ont une vision du monde innovante. Notre système politique a sans doute une part de responsabilité dans le retard pris par la Suisse dans l’octroi du suffrage féminin, qui ne date que de 1971, ou dans l’intégration des migrants.
La démocratie suisse favorise-t-elle la stabilité politique?
La démocratie semi-directe dilue à la fois le pouvoir et les responsabilités. Quand un projet gouvernemental est remis en cause à la suite d'un référendum, le gouvernement se contente de «regretter amèrement» cet échec. Pas de drame, pas de démission - sauf rare exception - ni de crise politique. Dans ce contexte apaisé, les élections des parlementaires et élus locaux se traduisent rarement par des changements de cap brutaux. Référendums et initiatives populaires fonctionnent aussi comme des soupapes propres à assurer la stabilité.
L’exercice des droits populaires évacue mécontentements et frustrations. Le fait que seulement quatre électeurs sur dix en moyenne participent aux votations ne change rien à l’affaire.
Mais face aux correctifs incessants que lui inflige la démocratie directe, le législateur a-t-il encore une marge de manœuvre?
Le Parlement anticipe la menace des scrutins populaires. Dès le stade de l'élaboration de la loi, il s’efforce d’intégrer l'opinion des groupes qui auraient les moyens de lancer le référendum. Conscients de la nécessité d’aboutir à un consensus, les élus votent en prenant en compte la volonté des autres, parfois même au détriment des intérêts immédiats de leur parti ou de leurs électeurs.
Le système suisse peine à coller aux évolutions et aux bouleversements de la société. Les réformes sont freinées et la tentation du statu quo est grande. Pour les initiatives, cinq ans peuvent s’écouler entre la récolte de signature et la votation du texte d’une initiative. Les tractations sont innombrables et nombre d’initiatives populaires sont retirées avant d'avoir été soumises aux électeurs, souvent au profit de contre-projets, soit constitutionnels, soit législatifs. Cette lenteur a pour contrepartie positive la forte légitimité des propositions adoptées.
L’exemple suisse atteste-t-il de l’influence positive du combat référendaire sur le multipartisme?
Organisations et partis se structurent et montent en puissance à l'occasion de combats référendaires ou d'initiatives populaires. Cela a été le cas du Parti socialiste suisse, de l’Union démocratique du Centre et plus récemment des Verts suisses. Le parti radical et le parti démocrate-chrétien, partis gouvernementaux depuis longtemps, ne lancent que rarement une initiative.
L’adhésion aux organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales est assimilée à une révision constitutionnelle. Il faudrait donc un vote du peuple suisse et des cantons pour adhérer à l’Union européenne ou, autre exemple, à l’OTAN. Notre démocratie directe demande un gros effort d’information et de communication.
Il a fallu du temps pour que le citoyen helvétique prenne conscience de l’intérêt de la Suisse à faire partie d’organisations telles le FMI, la Banque mondiale ou l’ONU alors même que la neutralité n’était pas en jeu. D’autres traités peuvent faire l’objet du référendum facultatif.
La Suisse, dont l’économie dépend dans une grande mesure de ses exportations et de ses relations avec l’étranger, ne va pas prendre le risque de se marginaliser. Elle cherche patiemment son chemin dans la mondialisation en s’appuyant sur sa démocratie référendaire, qui reste la colonne vertébrale de ses institutions.
Par ailleurs, la récolte de signatures est un moyen très efficace de recueillir les adresses de sympathisants et de constituer ainsi des réseaux militants. En ce sens, la démocratie favorise l’émergence de forces politiques nouvelles.
Ainsi, la Suisse, ses cantons et ses communes, permettent l’expression du suffrage universel non seulement par le biais des élections mais aussi par celui de ce que nous appelons les votations.

Brève conclusion

Mesdames et Messieurs, chers étudiants,
Avec cette modeste contribution, j’espère avoir éclairé quelques aspects du système institutionnel suisse. Sa caractéristique est de rechercher en permanence la stabilité, à l’image d’une balance dont les poids ne cessent jamais de s’équilibrer. D’autres démocraties visent plutôt une stabilité à long terme, entretenue par les changements de majorité, à l’image cette fois d’une horloge dont le balancier oscille continuellement de gauche à droite.
Mais un système politique n’est pas simplement une mécanique. C’est la résultante de l’histoire d’un peuple, des relations qu’il entretient avec ses voisins, des valeurs autour desquelles il s’est rassemblé. Le système institutionnel suisse a le mérite de protéger les minorités et de garantir la stabilité politique et économique du pays. S’il n’empêche pas les évolutions, les changements peuvent paraître plus ou moins lents ou rapides selon le point où l’on se place.
Je vous remercie de votre attention.