Le 9 février 2003, le peuple et les cantons ont accepté l'introduction de l'initiative populaire générale, qui remplace l'initiative populaire conçue en termes généraux. Alors que celle-ci - sous réserve évidemment de son acceptation par le peuple - permettait de demander au Parlement de mettre en oeuvre une modification constitutionnelle, l'initiative populaire générale permet de déclencher une modification non seulement constitutionnelle, mais aussi législative : si elle est acceptée, le Parlement arrête le niveau normatif le mieux adapté à sa mise en oeuvre l'initiative (législatif ou constitutionnel), et élabore les modifications nécessaires.
Si les nouvelles dispositions constitutionnelles ne sont pas encore entrées en vigueur, c'est qu'il convenait de préciser préalablement dans la loi la procédure applicable au traitement d'une initiative populaire générale. Par son message du 31 mai 2006 (06.053), le Conseil fédéral a soumis au Parlement un projet de législation d'exécution, qui se révèle très complexe. Il est vrai qu'il pouvait difficilement en être autrement, compte tenu de la complexité qui caractérise la disposition constitutionnelle elle-même et qui résulte de différents facteurs : le système bicaméral, la possibilité de présenter un contre-projet, les différentes majorités requises selon que l'acte porte modification de la Constitution ou d'une loi, et la possibilité de saisir le Tribunal fédéral pour lui demander de vérifier que le Parlement met correctement en oeuvre une initiative acceptée par le peuple.
Considérant la complexité de la législation d'exécution, la CIP du Conseil national conclut que ce nouveau droit populaire est impossible à mettre en pratique. Un exercice effectif des droits populaires suppose en effet que ceux-ci soient aménagés de manière simple et compréhensible. Or, tout laisse à penser que, dans le meilleur des cas, ce nouvel instrument sera jugé si peu maniable par ses utilisateurs potentiels qu'il n'en sera jamais fait usage. Et s'il venait malgré tout à être utilisé, non seulement les attentes qu'il suscitera risqueraient d'être déçues, mais les difficultés auxquelles se heurtera le traitement de l'initiative nuiront inévitablement au crédit des institutions. Parmi les problèmes principaux que l'on peut citer ici : la marge d'appréciation qui est laissée au Parlement pour mettre en oeuvre une initiative générale après son acceptation, mais aussi la durée de la procédure (selon le projet du Conseil fédéral, il faut compter plus de sept ans entre le dépôt de l'initiative et l'adoption de l'acte par l'Assemblée fédérale, et encore, dans le meilleur des cas).
Eu égard à ce qui précède, la commission propose, par 13 voix contre 11, et 1 abstention, de ne pas entrer en matière sur ce projet. Pour ce qui est de la minorité de la commission, si elle partage le jugement porté par la majorité sur les inconvénients du nouvel instrument, elle n'en estime pas moins que le Parlement a le devoir de respecter la volonté que le peuple a exprimée il y a trois ans et demi, et qu'il convient d'abord d'expérimenter ce nouveau droit populaire avant de prendre une décision sur l'opportunité qu'il y aurait ou non à revenir à l'ancien système.
En acceptant les dispositions constitutionnelles sur l'initiative populaire générale, le peuple et les cantons ont donné au Parlement un mandat qu'eux seuls peuvent lui retirer. Aussi la commission, après avoir proposé de ne pas entrer en matière sur le projet de législation d'exécution, doit-elle logiquement préparer la voie à ce retrait. C'est pourquoi elle a décidé par 21 voix contre 0, et 3 abstentions, d'élaborer une modification constitutionnelle portant abrogation de l'initiative populaire générale. Cette décision doit cependant encore être soumise à l'approbation de sa commission homologue du Conseil des Etats : dès que celle-ci aura donné son feu vert, les travaux pourront commencer.
La commission a siégé à Berne les 14 et 15 septembre 2006 sous la présidence du conseiller national Andreas Gross (PS/ZH).
Berne,
18.09.2006 Services du Parlement