La politica estera è stata per molto tempo di sola competenza del Consiglio federale, mentre il Parlamento aveva un ruolo marginale. Le cose sono però cambiate e oggi l’Assemblea federale contribuisce attivamente a plasmare la politica estera con diritti costituzionali chiari, una rete internazionale e una propria attività diplomatica.
La politica estera è stata per molto tempo di competenza del Consiglio federale, mentre il Parlamento aveva un ruolo marginale. È solo con l’istituzione delle Commissioni della politica estera nel 1936 che il Parlamento ha iniziato a prendere parte in modo sistematico alle attività in questo ambito.
L’articolo 166 della nuova Costituzione federale sancisce in modo chiaro che l’Assemblea federale partecipa attivamente all’elaborazione della politica estera. Il Consiglio federale deve informare e consultare il Parlamento e, in linea di principio, ottenere la sua approvazione per i trattati internazionali.
L’Assemblea federale conduce una propria attività diplomatica attraverso le commissioni, le presidenze delle Camere e le delegazioni presso organizzazioni internazionali (in particolare UIP, Consiglio d’Europa, OSCE, OCSE, AP-NATO, APF).
In un mondo globalizzato, la partecipazione attiva del Parlamento non è politica simbolica, bensì un elemento essenziale per assicurare la tutela degli interessi, la sicurezza, i valori e la credibilità della Svizzera, sia sul piano nazionale che internazionale.
Nell’inverno del 1862 il neocastellano
Aimé Humbert-Droz si imbarcò su una nave a Marsiglia per iniziare un viaggio di un mese alla volta del lontano
Giappone. Humbert-Droz aveva da poco concluso il suo mandato di deputato al Consiglio degli Stati, dopo esserne stato membro per un decennio e averlo presieduto nel 1856. Il 17 novembre 1862 approdò a Nagasaki, prima di raggiungere finalmente Yokohama il 26 aprile 1863. Il Governo svizzero aveva affidato all’ex consigliere agli Stati una missione speciale: negoziare un trattato di commercio con l’Impero del Giappone.
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All’epoca solo grandi potenze come la Francia, l’Inghilterra o la Russia avevano stipulato trattati simili con il Giappone; tuttavia, anche la piccola Svizzera voleva affermarsi sul piano economico. Dopo dieci mesi di negoziati con i partner giapponesi, il 6 febbraio 1864 Humbert-Droz firmò il primo trattato d’amicizia e di commercio tra la Svizzera e il Giappone presso l’ambasciata olandese a Edo (oggi Tokyo). Tale accordo garantiva alla Svizzera diritti di domicilio e commerciali, nonché protezione consolare.
Quella che era stata avviata come iniziativa diplomatica individuale era in realtà espressione dell’impostazione generale del giovane Stato federale: dal 1848, la politica estera rientrava tra le competenze fondamentali del Consiglio federale. Il Parlamento fu escluso per molto tempo dalla politica estera, nonostante alcune iniziative puntuali di ex parlamentari come Humbert-Droz o, più tardi, Albert Gobat, primo segretario generale dell’Unione interparlamentare e poi Premio Nobel per la Pace.
Da spettatore a protagonista
Per buona parte del XX secolo il Consiglio federale plasmò la politica estera praticamente da solo. Sebbene il Parlamento approvasse i trattati internazionali, per esempio l’adesione alla Società delle Nazioni (1920), non aveva di fatto voce in capitolo sui contenuti. Anche la partecipazione a organizzazioni quali il Consiglio di Europa, l’OCSE o la successiva OSCE è stata preparata essenzialmente dall’Esecutivo.
L’affare Grimm-Hoffmann (1917) fu un caso emblematico in cui il Governo agì in modo autonomo. Il consigliere federale
Arthur Hoffmann, allora capo del Dipartimento politico e presidente della Confederazione, tentò di mediare una pace separata tra la Russia e la Germania con l’aiuto del consigliere nazionale del Partito socialista
Robert Grimm, che faceva da intermediario. Il suo piano segreto non andò a buon fine: Hoffmann dovette dimettersi, mentre Grimm restò in Consiglio nazionale fino al 1946. Questo episodio mostrò quanto le attività di politica estera condotte senza un controllo da parte del Parlamento possano risultare delicate.
Nel 1936 ci fu una svolta: dopo vari interventi parlamentari, il Consiglio nazionale istituì, quale commissione permanente, la Commissione della politica estera. Nacque così un nuovo organo che coinvolgeva sistematicamente il Parlamento nelle questioni di politica estera. Nel 1967 anche il Consiglio degli Stati istituì una propria Commissione della politica estera. La politica estera parlamentare iniziò dunque a prendere piede.
La revisione della Costituzione del 1999: il passo decisivo
Sebbene già la Costituzione del 1874 attribuisse all’Assemblea federale responsabilità formali nell’ambito dei trattati internazionali, di fatto il Consiglio federale agiva spesso senza consultare il Parlamento. È solo con la revisione totale della Costituzione del 1999 che il ruolo dell’Assemblea federale nella politica estera fu definito in modo chiaro dal punto di vista del diritto costituzionale.
L’articolo 166 della Costituzione federale stabilisce che «l’Assemblea federale partecipa all’elaborazione della politica estera e vigila sulla cura delle relazioni con l’estero».
Da allora i trattati internazionali, ma per esempio anche l’adesione a un’organizzazione internazionale o il recepimento di atti normativi dell’UE, devono in linea di principio essere approvati dal Parlamento. Il Consiglio federale può concludere simili trattati autonomamente solo se la legge lo prevede in modo esplicito.
La successiva legge sul Parlamento ha rafforzato al contempo il ruolo dei presidenti delle Camere e quello delle Commissioni della politica estera, in particolare per quanto concerne l’informazione, la consultazione e il controllo. Il Consiglio federale è tenuto a informare gli organi parlamentari su sviluppi rilevanti e a coinvolgerli nei progetti più importanti.
La politica estera parlamentare oggi: attiva su più fronti
Con la progressiva globalizzazione e la stretta interdipendenza tra politica ed economia, anche la politica estera parlamentare ha acquisito un’importanza sempre maggiore. Il Parlamento dispone oggi di propri canali diplomatici, intrattiene relazioni attive con altri parlamenti e partecipa a organismi multilaterali.
La Svizzera è tra l’altro presente con proprie delegazioni nelle seguenti organizzazioni:
Unione interparlamentare (UIP, cofondata dalla Svizzera nel 1889),
Consiglio d’Europa,
AELS/UE,
OSCE,
OCSE,
Assemblea parlamentare della NATO e
APF. I
presidenti delle Camere conducono attività di diplomazia parlamentare, ricevono ospiti internazionali a Berna e si recano in visita presso i parlamenti di altri Paesi.
Sotto la guida della presidente del Consiglio nazionale Maja Riniker, il 28 luglio 2025 oltre 30 deputate parlamentari di alto rango si sono riunite a Ginevra per il Vertice internazionale delle presidenti dei Parlamenti.
L’adesione all’ONU è stata un capitolo particolarmente simbolico: dopo un primo tentativo nel 1986 che non andò a buon fine, sotto la spinta della mozione di
Remo Gysin (PS/BS) nel 2002 il Popolo votò a favore e la Svizzera entrò a far parte dell’ONU. Da quel momento la Svizzera assume formalmente le proprie responsabilità anche sulla scena internazionale.
La politica estera parlamentare non è simbolica
In un mondo dove gli accordi commerciali, le questioni di sicurezza e la politica climatica sono discussi oltre i confini nazionali, è indispensabile che l’Assemblea federale assuma le proprie responsabilità in materia di politica estera. Non è un esercizio simbolico, bensì una concreta difesa degli interessi nell’ambito dell’economia, della politica di sicurezza e dei valori.
Solo un Parlamento ben informato, autorevole e con relazioni interparlamentari solide può rappresentare con credibilità la Svizzera all’estero e assicurare il consenso nella politica interna.
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Il personale della prima Legazione svizzera in Giappone, 1862. Seduto al centro, il ministro a capo della Legazione ed ex presidente del Consiglio degli Stati Aimé Humbert-Droz (1819–1900), che su incarico del Consiglio federale si recò a Edo (oggi Tokyo) per negoziare e firmare il trattato d’amicizia e di commercio tra la Svizzera e il Giappone.
Quelle: Archives de l’État de Neuchâtel, Fonds Photographies, Signatur 67PHO-HUMBERT.2.
Online verfügbar über Wikimedia Commons.
Rientro di una delegazione da un viaggio (luglio 1968): il consigliere nazionale Anton Muheim (al centro) e i consiglieri agli Stati Werner Jauslin (a destra) ed Eduard Amstad (a sinistra) rilasciano dichiarazioni a un giornalista del Tagesschau sulla loro visita alla Camera dei Comuni e alla Camera dei Lord del Regno Unito.
Domande frequenti sul ruolo dell'Assemblea federale nella politica estera e sui viaggi di servizio dei suoi membri
- Gli affari esteri sono principalmente di competenza della Confederazione (art. 54 Cost.). L’Assemblea federale partecipa però all’elaborazione della politica estera e vigila sulla cura delle relazioni con l’estero (art. 166 Cost.,
art. 24 LParl). Approva inoltre i trattati internazionali, salvo quelli che, per legge, rientrano nella sfera di competenza del Consiglio federale. Tale competenza è disciplinata nell’articolo 7a della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione. Le commissioni competenti per la politica estera e il Consiglio federale curano inoltre il contatto reciproco e lo scambio di opinioni (art. 152 cpv. 1 LParl).
- Spiegazioni più dettagliate sulla partecipazione dell’Assemblea federale alla politica estera sono disponibili sul sito del Parlamento, nella sezione «Partecipazione alla politica estera».
- All’estero: per le attività all’estero, l’indennità per il vitto e quella di pernottamento ammontano complessivamente a 395 franchi al giorno. In casi eccezionali e se le circostanze lo richiedono, la Delegazione amministrativa può stabilire indennità più elevate. Queste ultime sono disciplinate nell’articolo 3 dell’ordinanza dell’Assemblea federale concernente la legge sulle indennità parlamentari. La Confederazione procura i biglietti necessari per i viaggi effettuati per partecipare a manifestazioni parlamentari ufficiali all’estero. Ulteriori disposizioni sono contenute nell’articolo 4 della suddetta ordinanza. Informazioni più dettagliate sono inoltre disponibili nella
direttiva concernente le attività internazionali delle delegazioni parlamentari permanenti e non permanenti.
- Secondo quanto previsto dall’ordinanza del 24 giugno 2009 sul Servizio di trasporto aereo della Confederazione (O-STAC) (stato 1° agosto 2023) e dalla direttiva del 13 maggio 2022 della Delegazione amministrativa concernente le attività internazionali delle delegazioni parlamentari permanenti e non permanenti, i presidenti delle Camere federali, in caso di necessità, possono ricorrere al trasporto aereo della Confederazione. Per i collaboratori dei Servizi del Parlamento e per i membri dell’Assemblea federale che usufruiscono del trasporto aereo della Confederazione non sono previsti costi.
- Di una prestazione dello STAC si può beneficiare solo se è adempiuta una delle condizioni seguenti:
- a. la prestazione è più economica rispetto ai voli di linea o ad altri mezzi di trasporto;
- b. la prestazione riduce considerevolmente gli inconvenienti o la durata del viaggio;
- c. la prestazione è necessaria per motivi di sicurezza, discrezione o rappresentanza.
- I Servizi del Parlamento tengono un
registro pubblico delle trasferte all’estero che i parlamentari compiono a spese dell’Assemblea federale in virtù dell’ordinanza dell’Assemblea federale sulle relazioni internazionali del Parlamento (ORInt). Il registro contiene i seguenti dati:
- l’elenco delle trasferte (con indicazione dell’organo responsabile, del motivo, della destinazione e del nome dei parlamentari che vi partecipano);
- i costi annuali delle trasferte per ogni organo.
- I cosiddetti gruppi di amicizia, ossia gruppi parlamentari che curano le relazioni con Stati, gruppi di Stati od organizzazioni internazionali riconosciuti dalla Svizzera e/o dall’ONU o che hanno lo statuto di osservatore presso l’ONU, sono gestiti separatamente.
- I gruppi di amicizia comunicano la propria costituzione e composizione ai Servizi del Parlamento, i quali tengono un registro pubblico dei gruppi.
- I gruppi di amicizia non sono organi dell’Assemblea federale e non possono dunque rappresentarla.
- Il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati sono rappresentati da delegazioni nei seguenti organi multilaterali:
- Associazione europea di libero scambio / Parlamento europeo (AELS/UE)
- Unione interparlamentare (UIP)
- Assemblea parlamentare della francofonia (APF)
- Assemblea parlamentare dell’OSCE
- Delegazione presso l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (DCE)
- Delegazione presso l’Assemblea parlamentare della NATO
- Delegazione parlamentare permanente per la partecipazione alle attività nel quadro dell’OCSE (DP-OCSE)