L’Assemblea federale può prendere provvedimenti a tutela della sicurezza interna ed esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera (art. 173 cpv. 1 lett. a e b Cost.).
Se circostanze straordinarie lo richiedono, l’Assemblea federale può emanare
ordinanze o
decreti federali semplici fondandosi direttamente sulla
Costituzione federale; l’Assemblea federale non deve pertanto emanare una base legale in senso formale, ossia sottoposta a
referendum facoltativo (art. 173 cpv. 1 lett. c Cost.). Il
Consiglio federale dispone di una competenza analoga (art. 185 cpv. 2 Cost.).
Poiché dispone di un accesso più immediato alle informazioni e i suoi membri sono costantemente pronti a riunirsi, il Consiglio federale è di regola l’organo in grado di intervenire più rapidamente: nella prassi è quindi in primo luogo l’Esecutivo che emana le ordinanze e le decisioni urgenti. L’Assemblea federale dispone tuttavia sempre della facoltà di intervenire in un secondo tempo e di emanare un’ordinanza o una decisione urgente volta a modificare o annullare quanto disposto dal Consiglio federale. L’ordinanza urgente del Consiglio federale decade inoltre per legge sei mesi dopo la sua entrata in vigore, se l’Esecutivo non sottopone all’Assemblea federale un progetto di base legale per il contenuto dell’ordinanza oppure un progetto di ordinanza dell’Assemblea federale, valido per al massimo tre anni, destinato a sostituire l’ordinanza del Consiglio federale (art. 7d cvp. 2 LOGA). Se emana una decisione urgente, il Consiglio federale è tenuto a informare la
Delegazione delle Commissioni della gestione entro 24 ore (art. 7e cpv. 2 LOGA).
L’Assemblea federale può anche ordinare il servizio attivo e mobilitare a tal fine l’esercito o sue parti (art. 173 cpv. 1 lett. d Cost.). In casi urgenti, anche il Consiglio federale può ordinare il servizio attivo (art. 185 cpv. 4 Cost.); se la chiamata in servizio concerne oltre 4'000 militari o se è presumibile che l’impiego duri più di tre settimane, è tenuto a chiedere la convocazione immediata dell’Assemblea federale, che decide se confermare la misura adottata dal Consiglio federale (art. 77 cpv. 3 LM).
Il
presidente del Consiglio nazionale o, se impedito, il presidente del Consiglio degli Stati è tenuto a convocare immediatamente le Camere se la sicurezza delle autorità federali è in pericolo o se il Consiglio federale non è in grado di agire (art. 33 cpv. 3 LParl).
Cenni storici relativi al diritto di necessità
Dall’entrata in vigore della Costituzione federale del 1999, l’Assemblea federale ha emanato soltanto una volta un’ordinanza di necessità.
In seguito agli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, il 7 novembre dello stesso anno il Consiglio federale ha emanato l’ordinanza sulle misure contro il gruppo Al-Qaïda e organizzazioni associate (RS 122). Originariamente limitata fino al 31 dicembre 2003, il Consiglio federale ne ha prorogato la durata di validità per ben tre volte: nel 2003, nel 2005 e nel 2008, sollevando una serie di critiche.
In parte mossa da queste critiche, il 17 dicembre 2010 l’Assemblea federale ha adottato la legge federale concernente la salvaguardia della democrazia, dello Stato di diritto e della capacità di agire in situazioni straordinarie (09.402). Tale normativa prevede che, entro sei mesi dall’entrata in vigore di un’ordinanza di necessità concernente la salvaguardia della sicurezza interna o esterna, il Consiglio federale debba sottoporre all’Assemblea federale un disegno di base legale per il contenuto dell’ordinanza oppure un progetto di ordinanza dell’Assemblea federale destinato a sostituire l’ordinanza governativa; l’ordinanza dell’Assemblea federale decade al più tardi tre anni dopo la sua entrata in vigore. Per quanto riguarda le ordinanze di necessità concernenti la salvaguardia degli interessi del Paese, è previsto che la durata di validità sia al massimo di quattro anni e che, in caso di proroga da parte del Consiglio federale, l’ordinanza decada se entro sei mesi dall’entrata in vigore della proroga il Consiglio federale non sottopone all’Assemblea federale un progetto di base legale per il contenuto dell’ordinanza.
La nuova legge federale è entrata in vigore il 1° maggio 2011. La durata di validità dell’ordinanza che vieta il gruppo Al-Qaïda, limitata fino alla fine del 2011, non ha potuto pertanto essere nuovamente prorogata ed è stata sostituita il 1° gennaio 2012 dall’ordinanza dell’Assemblea federale del 23 dicembre 2011 che vieta il gruppo Al-Qaïda e le organizzazioni associate (11.033).
Come previsto dalla nuova legge, la durata di validità dell’ordinanza di necessità dell’Assemblea federale era limitata a tre anni. Al suo posto, e al posto dell’ordinanza che vieta il gruppo «Stato islamico» e le organizzazioni associate, nel frattempo emanata dal Consiglio federale, il 1° gennaio 2015 è entrata in vigore, con durata di validità limitata, la legge federale urgente del 12 dicembre 2014 che vieta i gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché le organizzazioni associate (14.076).
Dall’entrata in vigore della Costituzione federale del 1999, l’ordinanza che vieta il gruppo Al-Qaïda è stata l'unica ordinanza di necessità adottata dall’Assemblea federale.
Ordinanza dell’Assemblea federale del 23 dicembre 2011 che vieta il gruppo Al-Qaïda e le organizzazioni associate
Durante la prima fase della crisi di COVID-19, il Consiglio federale si è ampiamente avvalso delle sue competenze in materia di diritto di necessità. All’inizio dell’estate 2020, oltre a una serie di ordinanze dipendenti in relazione alla crisi, erano in vigore contemporaneamente fino a 15 ordinanze di necessità.
Il Parlamento non ha emanato alcuna ordinanza di necessità. Tuttavia, ha incaricato il Consiglio federale tramite alcune mozioni (20.3128 CSEC-N / 20.3129 CSEC-S, 20.3145 CTT-S / 20.3154 CTT-N, 20.3146 CTT-S / 20.3155 CTT-N, 20.3157 CAG-N) di emanare tre ordinanze (RS 862.1, RS 783.03, RS 784.402). Per ragioni di certezza del diritto, nella prima fase della crisi di COVID-19 i due poteri dello Stato avevano informalmente concordato che il Parlamento non avrebbe fatto ricorso alle sue competenze in ambito di diritto di necessità e di legislazione d’urgenza ma avrebbe piuttosto utilizzato lo strumento delle mozioni per conferire incarichi al Consiglio federale, il quale avrebbe immediatamente provveduto ad attuarli.
In seguito alla crisi di COVID-19, al fine di migliorare l’«uso delle competenze in materia di diritto di necessità e controllo del diritto di necessità del Consiglio federale in situazioni di crisi» (20.437/20.438), il Parlamento ha sancito nella legge che le Camere si riuniscono senza indugio in sessione straordinaria quando:
- il Consiglio federale ha emanato o modificato un’ordinanza di necessità oppure un’ordinanza fondata su poteri di gestione delle crisi conferiti da una base legale;
- è iscritto nel ruolo il disegno di un’ordinanza o di un decreto federale semplice corrispondente a un’ordinanza di necessità o di una legge federale urgente.
Inoltre, con la succitata revisione le mozioni di commissione che incaricano il Consiglio federale di emanare o modificare un’ordinanza di necessità devono essere iscritte nell’ordine del giorno della sessione in corso o della sessione successiva, sia essa ordinaria o straordinaria.
Inoltre, il Consiglio federale deve consultare le commissioni competenti sui disegni ordinanze di necessità concernenti la tutela della sicurezza interna o esterna e sui disegni di ordinanze basate su poteri di gestione delle crisi conferiti da una base legale, come anche sulle modifiche di dette ordinanze.
A seguito della modifica di legge, il Consiglio federale deve ora riferire senza indugio al Parlamento se una mozione di commissione che chiede l’emanazione o la modifica di un’ordinanza di necessità o di un’ordinanza basata su un’autorizzazione di legge per far fronte a una crisi non è stata ancora soddisfatta dopo che è decorso il termine indicato nella mozione per la presentazione del rapporto.
Faktenbericht: Die Bundesversammlung und die Covid-19-Krise: Ein chronologischer Überblick (in tedesco) (PDF)
Occorre distinguere il diritto di necessità intracostituzionale, appena descritto, da quello extracostituzionale: secondo la dottrina, in situazioni di emergenza in cui è a rischio l’esistenza del Paese, l’Assemblea federale e il Consiglio federale hanno il diritto e il dovere di agire al di fuori dell’ordinamento costituzionale. L’azione extracostituzionale non può tangere i diritti fondamentali, inviolabili e pertanto non limitabili in alcuna circostanza.
In Svizzera il diritto di necessità extracostituzionale è stato applicato, tra l’altro, durante le guerre mondiali. Nel 1914 e nel 1939 l’Assemblea federale accordò al Consiglio federale pieni poteri e lo incaricò di prendere le misure necessarie a tutelare la sicurezza, l’indipendenza e la neutralità della Svizzera, salvaguardare il credito e gli interessi economici del Paese e assicurarne il sostentamento; a tal fine concesse all’Esecutivo la facoltà di emanare, senza base costituzionale o legale, disposizioni fondate sul diritto di necessità e di effettuare ogni spesa necessaria.
Durante la Seconda guerra mondiale il Consiglio federale dovette presentare all’Assemblea federale, in vista di ogni sessione estiva e invernale, un rapporto concernente le misure adottate, in modo da permettere al Parlamento di decidere se confermarne o meno la validità. Prima di disporre misure importanti il Consiglio federale era inoltre tenuto a sottoporle previamente per esame alle competenti commissioni di entrambe le Camere.
L’Assemblea federale revocò il primo regime dei pieni poteri straordinari del Consiglio federale nel 1921 e il secondo, su pressione dell’opinione pubblica, nel 1950. Le ultime ordinanze emanate in tali contesti decaddero nel 1952.
Fonti
- Testo principale: Michael Merker; Philip Conradin, art. 173 N 62, in: Waldmann/Belser/Epiney (ed.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Helbing Lichtenhan Verlag, Basilea 2015, pag. 2575; Urs Saxer, art. 173 N 50, 7, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (ed.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zurigo/Basilea/Ginevra 2014, pagg. 2790 segg.;Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Stämpfli Verlag AG Bern, 2011, pagg. 174 segg.
- Sezione «Cenni storici relativi al diritto di necessità»: Iniziativa parlamentare 09.402 Salvaguardia della democrazia, dello Stato di diritto e della capacità di agire in situazioni straordinarie, Rapporto del 5 febbraio 2010 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale,
FF 2010 1393; Andreas Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz, 3. Auflage, Berna 2013, pagg. 338 segg. und pagg. 365 segg.;«Wir wollen ein Parlament, keine Videokonferenz» (Schweizer Illustrierte, 29.5.2020), e la dichiarazione del Consiglio federale nella seduta straordinaria in maggio,
Boll. Uff. 2020 N 377.
