L’Assemblea federale può prendere provvedimenti a tutela della sicurezza interna ed esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera (art. 173 cpv. 1 lett. a e b Cost.).
Se circostanze straordinarie lo richiedono, l’Assemblea federale può emanare
ordinanze o
decreti federali semplici fondandosi direttamente sulla
Costituzione federale; l’Assemblea federale non deve pertanto emanare una base legale in senso formale, ossia sottoposta a
referendum facoltativo (art. 173 cpv. 1 lett. c Cost.). Il
Consiglio federale dispone di una competenza analoga (art. 185 cpv. 2 Cost.).
Poiché dispone di un accesso più immediato alle informazioni e i suoi membri sono costantemente pronti a riunirsi, il Consiglio federale è di regola l’organo in grado di intervenire più rapidamente: nella prassi è quindi in primo luogo l’Esecutivo che emana le ordinanze e le decisioni urgenti. L’Assemblea federale dispone tuttavia sempre della facoltà di intervenire in un secondo tempo e di emanare un’ordinanza o una decisione urgente volta a modificare o annullare quanto disposto dal Consiglio federale. L’ordinanza urgente del Consiglio federale decade inoltre per legge sei mesi dopo la sua entrata in vigore, se l’Esecutivo non sottopone all’Assemblea federale un progetto di base legale per il contenuto dell’ordinanza oppure un progetto di ordinanza dell’Assemblea federale, valido per al massimo tre anni, destinato a sostituire l’ordinanza del Consiglio federale (art. 7d cvp. 2 LOGA). Se emana una decisione urgente, il Consiglio federale è tenuto a informare la
Delegazione delle Commissioni della gestione entro 24 ore (art. 7e cpv. 2 LOGA).
L’Assemblea federale può anche ordinare il servizio attivo e mobilitare a tal fine l’esercito o sue parti (art. 173 cpv. 1 lett. d Cost.). In casi urgenti, anche il Consiglio federale può ordinare il servizio attivo (art. 185 cpv. 4 Cost.); se la chiamata in servizio concerne oltre 4'000 militari o se è presumibile che l’impiego duri più di tre settimane, è tenuto a chiedere la convocazione immediata dell’Assemblea federale, che decide se confermare la misura adottata dal Consiglio federale (art. 77 cpv. 3 LM).
Il
presidente del Consiglio nazionale o, se impedito, il presidente del Consiglio degli Stati è tenuto a convocare immediatamente le Camere se la sicurezza delle autorità federali è in pericolo o se il Consiglio federale non è in grado di agire (art. 33 cpv. 3 LParl).
Cenni storici relativi al diritto di necessità
In seguito agli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, il 7 novembre dello stesso anno il Consiglio federale emanò l’ordinanza sulle misure contro il gruppo Al-Qaïda e organizzazioni associate. Originariamente limitata fino al 31 dicembre 2003, la durata di validità dell’ordinanza fu prorogata dal Governo per ben tre volte: nel 2003, nel 2005 e nel 2008, il che sollevò una serie di critiche.
In parte mossa da queste critiche, il 17 dicembre 2010 l’Assemblea federale emanò la legge federale concernente la salvaguardia della democrazia, dello Stato di diritto e della capacità di agire in situazioni straordinarie. Tale normativa prevede che, entro sei mesi dall’entrata in vigore di un’ordinanza del Consiglio federale concernente la salvaguardia della sicurezza interna o esterna, l’Esecutivo deve sottoporre all’Assemblea federale un progetto di base legale per il contenuto dell’ordinanza oppure un progetto di ordinanza dell’Assemblea federale destinato a sostituire l’ordinanza governativa; quest’ultima ordinanza dell’Assemblea federale decade al più tardi tre anni dopo la sua entrata in vigore. La nuova legge federale è entrata in vigore il 1° maggio 2011.
La durata di validità dell’ordinanza che vieta il gruppo Al-Qaïda, limitata fino alla fine del 2011, non ha potuto pertanto essere nuovamente prorogata ed è stata sostituita il 1° gennaio 2012 dall’ordinanza dell’Assemblea federale del 23 dicembre 2011 che vieta il gruppo Al-Qaïda e le organizzazioni associate.
Come previsto dalla nuova legge, la durata di validità dell’ordinanza dell’Assemblea federale era limitata a tre anni. Al suo posto, e al posto dell’ordinanza che vieta il gruppo «Stato islamico» e le organizzazioni associate, nel frattempo emanata dal Consiglio federale, il 1° gennaio 2015 è entrata in vigore la legge federale urgente del 12 dicembre 2014 che vieta i gruppi «Al-Qaïda» e «Stato islamico» nonché le organizzazioni associate. Tale legge sottostava a referendum facoltativo, che non è tuttavia stato chiesto. Nel 2018 la sua durata di validità è stata prorogata di quattro anni.
Ordinanza dell’Assemblea federale del 23 dicembre 2011 che vieta il gruppo Al-Qaïda e le organizzazioni associate
Occorre distinguere il diritto di necessità intracostituzionale, appena descritto, da quello extracostituzionale: secondo la dottrina, in situazioni di emergenza in cui è a rischio l’esistenza del Paese, l’Assemblea federale e il Consiglio federale hanno il diritto e il dovere di agire al di fuori dell’ordinamento costituzionale. L’azione extracostituzionale non può tangere i diritti fondamentali, inviolabili e pertanto non limitabili in alcuna circostanza.
In Svizzera il diritto di necessità extracostituzionale è stato applicato, tra l’altro, durante le guerre mondiali. Nel 1914 e nel 1939 l’Assemblea federale accordò al Consiglio federale pieni poteri e lo incaricò di prendere le misure necessarie a tutelare la sicurezza, l’indipendenza e la neutralità della Svizzera, salvaguardare il credito e gli interessi economici del Paese e assicurarne il sostentamento; a tal fine concesse all’Esecutivo la facoltà di emanare, senza base costituzionale o legale, disposizioni fondate sul diritto di necessità e di effettuare ogni spesa necessaria.
Durante la Seconda guerra mondiale il Consiglio federale dovette presentare all’Assemblea federale, in vista di ogni sessione estiva e invernale, un rapporto concernente le misure adottate, in modo da permettere al Parlamento di decidere se confermarne o meno la validità. Prima di disporre misure importanti il Consiglio federale era inoltre tenuto a sottoporle previamente per esame alle competenti commissioni di entrambe le Camere.
L’Assemblea federale revocò il primo regime dei pieni poteri straordinari del Consiglio federale nel 1921 e il secondo, su pressione dell’opinione pubblica, nel 1950. Le ultime ordinanze emanate in tali contesti decaddero nel 1952.
Fonti
- Testo principale: Michael Merker; Philip Conradin, art. 173 N 62, in: Waldmann/Belser/Epiney (ed.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Helbing Lichtenhan Verlag, Basilea 2015, pag. 2575; Urs Saxer, art. 173 N 50, 7, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (ed.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zurigo/Basilea/Ginevra 2014, pagg. 2790 segg.;Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Stämpfli Verlag AG Bern, 2011, pagg. 174 segg.
- Sezione «Cenni storici relativi al diritto di necessità»: Iniziativa parlamentare 09.402 Salvaguardia della democrazia, dello Stato di diritto e della capacità di agire in situazioni straordinarie, Rapporto del 5 febbraio 2010 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale,
FF 2010 1393; Andreas Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz, 3. Auflage, Berna 2013, pagg. 338 segg. und pagg. 365 segg.
