Chaque année, la Confédération consacre en moyenne 462 millions de francs aux risques naturels, dont 295 millions de francs à des mesures de prévention des crues, des avalanches ou des chutes de pierres. Ces montants sont versés sous forme d'indemnités et d'aides financières aux cantons qui assument les tâches essentielles dans le domaine des risques naturels. A l'échelon fédéral, la prévention des risques naturels incombe à plusieurs acteurs, dont l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral des routes (OFROU) et l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Lors de l'évaluation effectuée à la demande de la CdG-N, le CPA s'est en particulier penché sur la gestion des risques naturels à l'échelon fédéral sous les angles de sa conception, de sa transparence, de sa légitimité et de la surveillance. La période sur laquelle l'étude a porté va de 1993 à 2005. Les principales conclusions livrées par le rapport du CPA (www.parlement.ch > Commissions > CPA) sont les suivantes :
- Dans la Constitution, l'approche de la protection contre les risques naturels est sectorielle et les dispositions correspondantes sont incomplètes. Ces dispositions constitutionnelles sectorielles et dissemblables déteignent sur le niveau législatif. La conception des différentes lois concernées a certes été harmonisée jusqu'à un certain point. Cela n'a toutefois permis de supprimer ni les différences constatées quant aux taux de subventionnement ni les recoupements entre les différentes mesures subventionnées.
- Les bases légales relatives aux risques naturels comportent, en particulier dans le domaine de l'aménagement des cours d'eau et des forêts, des dispositions visant à garantir une utilisation efficace des subventions par les cantons. Toutefois, le régime de subventions en vigueur ne permet de tenir compte de l'efficacité que de manière limitée en raison des différentes incitations qu'il a créées pour les cantons en matière de réalisation de mesures de protection contre les risques naturels (taux de subventionnement plafonnés à des niveaux variant d'une loi à l'autre, subventions échelonnées en fonction de la capacité financière des cantons). Les différents taux de subventionnement qui varient d'une forme de protection à l'autre peuvent en outre entraîner une préférence pour certaines formes de protection au détriment d'autres solutions voire, dans certains cas, provoquer une mauvaise allocation des ressources.
- L'examen des dossiers des projets réalisés dans les régions étudiées et des enregistrements correspondants dans les bases de données n'a pas livré d'indice permettant de penser que les projets subventionnés ne répondent pas aux exigences légales. Des lacunes ont cependant été constatées aussi bien en matière de transparence des flux financiers qu'en ce qui concerne le déroulement des projets relatifs aux mesures subventionnées. De plus, les systèmes de contrôle en place ne facilitent pas la vérification du déroulement des projets par un contrôleur externe
- Les offices fédéraux allouent les aides financières sur la base des requêtes déposées par les cantons. Ils vérifient que les demandes répondent aux objectifs et aux critères donnant droit à des subventions. Force est toutefois de constater que tous les offices ne disposent pas de directives claires à ce sujet. Ils fondent leurs décisions sur des analyses coût/utilité, mais celles-ci manquent d'homogénéité et ne sont pas comparables entre elles, ce qui en limite l'intérêt.
- Parmi les services fédéraux concernés, seuls quelques-uns disposent de documents stratégiques, de programmes et d'objectifs relatifs à l'utilisation d'instruments de surveillance. Aucun d'entre eux ne dispose d'un effectif particulier affecté à la surveillance. En pratique, les offices fédéraux utilisent essentiellement des instruments de surveillance préventifs tels que la circulaire ou l'avis. Les décisions sont très souvent prises sur la base de dossiers et le déroulement des projets est lui aussi examiné essentiellement à partir des documents soumis par les bénéficiaires des subventions. Ce mode de surveillance peut certes être qualifié d'efficace, mais ne dispense pas les services concernés de recourir à des instruments de surveillance rétrospectifs - tels que contrôles par sondage ou visites sur le terrain. Ces instruments ne sont toutefois utilisés qu'à de rares occasions et de moins en moins fréquemment.
- Les changements qui interviendront du fait de la mise en oeuvre de la réforme de la péréquation et de la répartition des tâches dans le domaine des forêts et de l'aménagement des cours d'eau prennent en compte et traitent les problèmes identifiés dans le domaine de la gestion des risques naturels à l'échelon de la Confédération. En outre, la création de l'OFEV à la fin de 2005 a entraîné d'importants changements structurels et constitue un pas important accélérant la mise en oeuvre d'une gestion intégrale des risques à l'échelon de la Confédération.
Au vu des résultats de l'évaluation du CPA, la CdG-N a prié le Conseil fédéral de lui remettre un rapport sur la stratégie de surveillance des mesures liées à la gestion des dangers naturels à l'échelon de la Confédération d'ici au 5 décembre 2007.
Berne, le 11.09.2007 Services du Parlement