A giudizio delle CdF e delle CdG, il fallimento del progetto informatico dell’AFC denominato INSIEME, interrotto nel mese di settembre del 2012, è stato determinato principalmente da cinque fattori:
- le competenze e le responsabilità dei servizi coinvolti non sono state definite in modo chiaro, provocando a più riprese incertezza quanto al ruolo che detti soggetti erano chiamati a svolgere;
- i vari soggetti coinvolti hanno violato le regole e spesso non hanno ottemperato – talvolta inconsapevolmente, talvolta deliberatamente – alle direttive, senza tuttavia incorrere in sanzioni;
- i rapporti e le informazioni sono stati trasmessi a un’ampia cerchia di persone, senza indicare al destinatario le finalità della loro trasmissione;
- di norma la plausibilità dei rapporti e delle informazioni ricevuti non è stata verificata (neppure sporadicamente);
- non si è fatto ricorso nella misura necessaria alle conoscenze e alle capacità di specialisti esterni all’unità interessata.
In sintesi, l’insuccesso di INSIEME è dovuto a carenze nella gestione e nella vigilanza. È la conclusione cui sono giunte le Commissioni di alta vigilanza (CdF e CdG) nel rapporto d’inchiesta adottato nell’odierna seduta congiunta e che è stato trasmesso per parere al Consiglio federale e al CDF.
L’AFC è la principale responsabile
La responsabilità principale del fallimento di INSIEME è imputabile alla direzione dell’AFC, che non ha saputo dirigere convenientemente il progetto né vigilare adeguatamente sullo stesso, contravvenendo inoltre alle regole e alle direttive applicabili. Questo stato di cose ha portato, tre mesi prima dell’interruzione del progetto, all’allontanamento del direttore dell’AFC. Alla luce dei loro compiti e delle loro attribuzioni, anche i vari capi del DFF succedutisi durante lo svolgimento del progetto, incluse le rispettive Segreterie generali, hanno però una parte di responsabilità, poiché spesso – in particolare tra il 2007 e il 2010 – sono venuti meno al compito di dirigere e di vigilare. Al Consiglio federale, infine, sono attribuibili responsabilità derivanti dalla sua posizione gerarchica: non ha infatti saputo definire chiare condizioni quadro né dare direttive efficaci.
In virtù del suo ruolo – è indipendente dall’Amministrazione e non fa parte degli organi parlamentari di alta vigilanza – il CDF non può essere ritenuto direttamente responsabile del fallimento di INSIEME, benché abbia compiuto varie verifiche quando il progetto era in corso. Si rileva nondimeno che il CDF non ha sempre assolto a dovere il compito di coadiuvare il Consiglio federale e gli organi parlamentari di alta vigilanza.
22 raccomandazioni rivolte al Consiglio federale e al CDF
A giudizio delle CdF e delle CdG, occorre stabilire regole chiare a tutti i livelli – che definiscano in particolare i compiti, le competenze e le responsabilità di tutti i soggetti coinvolti. Si ravvisa inoltre la necessità di prevedere, tanto a livello di Uffici quanto a livello di Dipartimento, una vigilanza funzionale ed efficace che consenta di individuare e perseguire le eventuali infrazioni alle regole. Nel corso della loro inchiesta, CdF e CdG hanno nondimeno constatato che, dopo l’abbandono del progetto INSIEME, il Consiglio federale ha già preso alcuni provvedimenti, concernenti in particolare la legislazione sugli acquisti pubblici e i principi applicabili alla gestione dei progetti. Le Commissioni sono peraltro dell’avviso che la sola attività di controllo e vigilanza non garantisca di per sé il rispetto delle regole: per assicurare il corretto adempimento dei compiti legali, il rispetto delle regole deve infatti essere parte integrante della cultura aziendale.
Alla luce di queste considerazioni, nel loro rapporto CdF e CdG rivolgono 18 raccomandazioni al Consiglio federale e 4 al CDF, riguardanti in sintesi gli aspetti esposti qui di seguito.
Il Consiglio federale è invitato a:
- apportare miglioramenti alla gestione e all’organizzazione dei progetti, con particolare riferimento alla suddivisione delle competenze tra beneficiari e fornitori di prestazioni, al know-how in materia di conduzione dei progetti all’interno della Confederazione e alla separazione tra i ruoli di committente e di gestore del progetto;
- migliorare la direzione e la vigilanza da parte dei Dipartimenti, assicurando un migliore trasferimento delle conoscenze in caso di eventuali avvicendamenti alla testa del Dipartimento, uniformando le strategie di vigilanza dipartimentali e introducendo un sistema di controllo che verifichi il rispetto delle raccomandazioni del CDF;
- garantire che i servizi centrali d’acquisto assolvano i loro compiti di controllo per quanto concerne il rispetto della legislazione in materia di acquisti pubblici e migliorare il coordinamento e la collaborazione intra e interdipartimentali;
- definire in modo chiaro i compiti e le competenze rispettivi di tutti i soggetti coinvolti nella gestione, nella direzione e nella vigilanza dei progetti informatici, provvedendo inoltre affinché l’Organo direzione informatica della Confederazione (ODIC) disponga delle competenze necessarie all’adempimento dei compiti assegnatigli;
- apportare miglioramenti per quanto concerne le norme e gli standard informatici nonché le competenze inerenti alla concessione di deroghe alle direttive informatiche;
- prendere provvedimenti riguardo allo stanziamento di crediti per l’informatica e alla gestione dei rischi della Confederazione;
- prendere provvedimenti che garantiscano un migliore scambio di informazioni con il CDF;
- garantire che gli atti siano gestiti e archiviati conformemente alla legge.
Il CDF è invitato a:
- migliorare il sistema di ponderazione dell’importanza delle proprie raccomandazioni;
- informare con maggiore frequenza i responsabili politici circa particolari anomalie o lacune sostanziali o di rilevante importanza finanziaria;
- esporre sistematicamente nei rapporti annuali le pendenze relative allo stato d’attuazione delle sue raccomandazioni;
- segnalare, in sede di consultazione degli uffici e in occasione delle deliberazioni delle CdF o della Delegazione delle finanze (DelFin) inerenti alle domande di credito o al preventivo, le raccomandazioni cui non è stato dato il dovuto seguito.
Il Consiglio federale e il CDF sono chiamati a esprimersi, entro la fine di febbraio del 2015, in merito alle constatazioni e alle raccomandazioni delle CdF e delle CdG e a precisare quale seguito intendono dare alle proposte di miglioramento avanzate.
Una mozione e due postulati
Le CdF e le CdG hanno inoltre deciso di presentare una mozione con cui si chiede di modificare la legge sul controllo delle finanze (LCF). La modifica in questione mira a disciplinare in modo più chiaro i compiti, le responsabilità e le competenze del CDF, in particolare per quanto concerne l’analisi e la trasmissione delle informazioni.
CdF e CdG hanno presentato anche due postulati concernenti la gestione dei progetti, con i quali si chiede di valutare l’impatto delle modifiche apportate al metodo di gestione dei progetti applicato dalla Confederazione (HERMES 5) e di definire i principi applicabili alla valutazione dei progetti durante la loro realizzazione e al termine della stessa.
Margini di miglioramento anche per l’alta vigilanza parlamentare
Nel corso della loro inchiesta, CdF e CdG si sono occupate anche del ruolo da esse svolto nell’ambito di INSIEME. Nonostante che, in virtù del loro ruolo di organo parlamentare di vigilanza, non fossero responsabili del progetto INSIEME, sono giunte alla conclusione di aver assolto il loro compito in modo insoddisfacente. A giudizio delle CdF e delle CdG, ciò è dovuto principalmente al fatto che si è provveduto solo in modo approssimativo a ripartire i compiti tra i vari organi di alta vigilanza o a coordinarne l’azione. Ciascuno di tali organi si è peraltro occupato di INSIEME in misura diversa.
CdF e CdG ritengono che in futuro sarà necessario separare in modo più netto l’attività di sostegno all’alta vigilanza parlamentare svolta dal CDF dai compiti della DelFin, facendo in modo che quest’ultima concentri maggiormente l’attività di vigilanza su determinati temi – alleviandone in tal modo anche il carico di lavoro. Occorrerà inoltre migliorare e intensificare la collaborazione e il coordinamento tra le CdF, la DelFin e le CdG. Nei mesi a venire, le Commissioni esamineranno tali questioni e ciascuna di esse sottoporrà a verifica i propri metodi di lavoro.
Presiedute dal consigliere agli Stati Hans Stöckli (PS, BE), le CdF e le CdG si sono riunite a Berna il 21 novembre 2014.
Allegato: Rapporto delle CdF e delle CdG del 21 novembre 2014 (disponibile per il momento solo in tedesco e in francese)
Berna, 21 novembre 2014 Servizi del Parlamento