Referat anlässlich der Nationalen Föderalismuskonferenz vom 15./16. September 2005 in Fribourg

Ständeratspräsident Bruno Frick

Eingangs befasse ich mich mit dem Föderalismus als Grundlage unseres Staatsverständnisses und der Aufgabenteilung im föderalistischen Staat. Anschliessend behandle ich das Spannungsfeld, in welchem der Ständerat arbeitet: Zuerst in seiner Bedeutung als „Abgeordnetenkammer der Kantone“ (Art. 150 BV) und danach in seiner Aufgabe als Organ des Bundes bzw. als Kammer der Bun-desversammlung. Schliesslich wende ich mich einigen Reformge-danken zu und beurteile sie.

I. Föderalismus

Föderalismus nach schweizerischem Verständnis bedeutet zunächst Aufgabenteilung zwischen dem Bund und den Kantonen; sodann beinhaltet er auch das Mitgestaltungsrecht der Kantone im Bund. Er konkretisiert sich anhand des Subsidiaritätsprinzips, welches Kompetenzen und Aufgabenerfüllung auf der tiefstmöglichen Stufe ansiedelt. Ansiedlung auf höherer Stufe erfolgt nur, wenn aufgrund der politischen und organisatorischen Beurteilung die Er-füllung auf Kantonsstufe nicht oder nicht mehr zweckmässig ist. Entsprechend den Bereichen spreche ich von Kompetenzföderalismus, Vollzugsföderalismus und Gestaltungsföderalismus.
Auch die neue Bundesverfassung des Jahres 1999 trifft die Kompetenzvermutung zuhanden der Kantone (Art. 42 ff. BV). Dieser Kompetenzföderalismus belässt alle Kompetenzen grundsätzlich bei den Kantonen. Dem Bund können sie nur durch Verfassungsänderung übertragen werden, was der doppelten Zustimmung des Vol-kes und der Kantone als bisherige Kompetenzträger bedarf. Obwohl seit Beginn der neuen Eidgenossenschaft im Jahre 1848 suk-zessive zahlreiche Kompetenzen auf den Bund übergegangen sind, bleiben unsere Kantone eigenständige Gliedstaaten mit beträchtlichen Aufgaben. Sie sind nicht nur zum Beispiel für das Gesundheitswesen, die Volksschulen und Universitäten, die Polizei, die Kultur und ihre Strassen verantwortlich. Sie erheben auch eigene Steuern, namentlich eine Einkommens- und Vermögenssteuer. Wir halten diese Aufgabenteilung nach wie vor für eine zentrale Grundlage unseres Landes mit vielen Vorteilen. Denn die zahlreichen regionalen, sprachlichen und kulturellen Minderheiten können sich nach unserer Auffassung in einem föderalen Staat am Besten entfalten.
Doch der Bund lässt zahlreiche Aufgaben durch die Kantone vollziehen. Dieser Vollzugsföderalismus funktioniert in der Regel sehr gut und hat den grossen Vorteil, dass die ausführende Behörde nahe bei den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern ist. In vielen Bereichen ist er bestens eingespielt, wie etwa in den Sozialversicherungen AHV und IV oder in der direkten Bundessteuer. Gelegentlich bietet er Stoff für heftige Diskussionen zwischen Bundes- und Kantonsbehörden. So beklagen sich einzelne Kantone, dass die verschärfte Asylgesetzgebung mit dem Arbeitsverbot für Asylbewerber den Kantonen zusätzlich Kosten verursacht in Form von Fürsorge- und Nothilfeleistungen. Umgekehrt vollziehen einzelne Kantone die von den Bundesbehörden beschlossenen Wegweisungen von Asylbewerbern nicht in der vorgesehenen Zeit, was Unmut auf Bundesebene schafft.
Kraft Bundesverfassung und Bundesgesetzen haben die Kantone das verbriefte Recht, Bundespolitik und Bundesrecht mitzugestalten. Dieser Gestaltungsföderalismus ist vielfältig und reicht vom Ständemehr (Art. 140 und 142 BV) für Verfassungsänderungen über die Mitwirkung der Kantone an aussenpolitischen Entscheiden (Art. 55 BV) bis zum Vernehmlassungsrecht der Kantone (Art. 147 BV).
Föderalismus in seiner Ausgestaltung ist niemals starr und auf
Ewigkeit ausgerichtet. Es wandeln sich politische Auffassungen, Prioritäten, Technik, Verkehrs- und Kommunikationsmöglichkeiten usw.. Ihnen hat der Föderalismus Rechnung zu tragen. Tut er das nicht, wird er sklerotisch und mutiert von der sachgerechten Lösung zum Hindernis. Jüngstes und erfreuliches Beispiel für die Leben-digkeit des Föderalismus ist die Verfassungsänderung vom 28. No-vember 2004, wo der Finanzausgleich und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanton grundsätzlich neu gestaltet wurden. Aufgaben, die vorher sowohl beim Bund wie auch den Kantonen zustanden, wurden entflochten (z.B. die Hilfe an Behinderten und deren Organisationen oder der Unterhalt der Nationalstrassen). Ausserdem wurde der Finanzausgleich zwischen den finanzstarken und finanzschwachen Kantonen revidiert mit der bedeutenden Neuerung, dass Finanzleistungen des Bundes im neuen Ausgleichsystem nicht mehr zweckgebunden sind. Diese Verfassungsänderungen müssen nun in einem zweiten Schritt in zahlreichen Gesetzen konkretisiert werden. Der Bundesrat hat soeben der Bundes-versammlung die entsprechende Vorlage unterbreitet, was erneut zu engagierten Diskussionen führen wird. Auf der einen Seite werden die Befürchtungen stehen, dass die Kantone die ihnen neu zu-geschriebenen Aufgaben nicht im gleichen Ausmass erfüllen wie bisher der Bund; auf der andern Seite werden die Mahner auftreten, welche noch stärker entflechten und die Aufgabe generell jener staatlichen Ebene zuschreiben wollen, welche die Aufgabe finan-ziert – ganz nach dem Grundsatz: „Wer zahlt befiehlt!“ bzw. „Wer befehlen will, soll auch zahlen“.
In diesem Spannungsfeld zwischen Kantons- und Bundesinteressen tagt der Ständerat. Erster Ausgangspunkt ist Art. 150 BV der besagt: „Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone“. Zweiter Ausgangspunkt ist die Tatsache, dass der Ständerat ein Organ des Bundes und eine Kammer der Bundesversammlung, nicht eine Organisation der Kantone ist.

II. „Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten der Kantone“ (Art. 150 BV)

Alle Ständeräte sind heute durch Volkswahl ernannt. Doch wen ver-treten die Ständerätin und der Ständerat? Die Kantonsregierung, das Kantonsparlament, das Kantonsvolk?
Der Begriff „Abgeordnete“ darf nicht zur Annahme verleiten, Ständeräte würden ein gebundenes Mandat ausüben. Sie vertreten wohl ihren Kanton und sind nach kantonalem Recht gewählt, aber nicht an Instruktionen der Kantone gebunden. Rechenschaft schuldig ist ein Ständerat weder seiner Kantonsregierung noch seinem Kantonsparlament, sondern lediglich seiner Wahlbehörde, dem Kantonsvolk. Nachdem Parlamentarier frei von Instruktionen jeder Art ihre Stimmen abgeben, ist dies die einzige vertretbare Auffassung. Und hierin besteht der wesentliche Unterschied zum Deutschen Bundesrat, der eine Vertretung der Länderregierungen darstellt. Im Ständerat werden die unterschiedlichen Interessen der Kantone zu einem ganzen Gebilde. Gerade der vorher zitierte neue Finanzausgleich wurde zwar von den meisten, aber nicht von allen Kantonsregierungen unterstützt und in der Volksabstimmung in einzelnen Kantonen, von der Mehrheit der Stimmbürger abgelehnt.
Den Ständeräten bieten sich zahlreiche Möglichkeiten an, ihren Kanton zu repräsentieren und seine Interessen zu wahren: Das reicht von der Kommissionsarbeit und von Anträgen im Rat bis zu Vorstössen und zur Stimmabgabe im Rat. Aber auch ausserhalb des Rates bieten sich zahlreiche Möglichkeiten der Einflussnahme mittels Ansprachen, Einflussnahme auf Bundesrat und
–verwaltung in direkten Vorsprachen, im Networking bis hin zur Empfehlung von einzelnen Personen für Posten in der Verwaltung. Diese Interessenwahrung geschieht oft nicht auf dem politischen Marktplatz.
Doch es sind nicht nur die Interessen des Kantons, welche die Ar-beit der Ständeräte gestalten. Das Spannungsfeld der Interessen ist weit breiter: Jeder Ständerat gehört einer Partei an, deren Meinung ihn beeinflusst. Zudem ist er Mitglied anderer Interessengrup-pen, und er hat schliesslich in vielen Bereichen eine persönliche ureigene Überzeugung.
Indem die Bundesverfassung jedem Kanton - analog zum US-Amerikanischen Senat - zwei Mitglieder zusichert, stellt er das Gleichgewicht bzw. die Gleichheit aller Kantone im Ständerat sicher. So stellen 600'000 Innerschweizer zwölf Ständeräte, 1.100.000 Zürcher nur deren zwei. Das garantiert den Einbezug der Minderheiten und fördert ihre Integration. In ihm kommen die Vielfalt der Sprachen und der Regionen zum Ausdruck. Damit bildet der Ständerat ein Gegengewicht zum Nationalrat, der sich nach der Bevölkerungsstärke der einzelnen Kantone zusammensetzt.
Weil der Ständerat als zweite Kammer der Bundesversammlung in seinen Kompetenzen dem Nationalrat völlig gleichgesetzt ist und sich nicht bloss darauf beschränkt, Vorlagen zu verzögern oder zu verhindern, bremst er die Dominanz der wirtschaftlich und der poli-tisch starken Kantone. Das ausgeklügelte Differenzbereinigungs-verfahren zwischen National- und Ständerat begünstigt die Suche nach Kompromissen. Die parlamentsinterne Gewaltenteilung för-dert die Berücksichtigung föderalistischer Anliegen und steigert die Qualität der Gesetzgebung, weil zwei Räte mehr sehen als nur einer – vor allem weil der Ständerat erfahrungsgemäss andere Schwerpunkte setzt. Gesamthaft ein wirksames System von checks and balances in der Schweizerischen Gesetzgebung und Parla-mentsarbeit!

III. Der Ständerat ist ein Organ des Bundes, eine Kammer der Bundesversammlung

Im Gegensatz zu den Regierungsräten ist der Ständerat ein Organ des Bundes, nicht ein Organ der Kantone. Oder vereinfacht lässt sich sagen: Der Ständerat macht Bundespolitik und berücksichtigt im besonderen Masse die Anliegen der Kantone. Zwar entsprechen die Interessen der Kantone häufig auch dem Interesse des Bundes. In Konfliktfällen aber ist das Interesse des Bundes vorrangig.
Im Ständerat werden Interessen des Bundes, und die Interessen der Kantone abgewogen und zu einem Ganzen geformt, und anschliessend gegenüber den Kantonen und ihrer Bevölkerung vertreten. Widersprüche zwischen Bundesinteressen und den Interessen einzelner Kantone sind natürlich möglich. Die Diskussionen um den neuen Finanzausgleich und die Abstimmungskämpfe in den Kantonen machen dies deutlich. Dass sich beispielsweise beide Zuger Ständeräte entgegen der Haltung ihrer Regierung für die Vorlage aussprachen und sich im Ergebnis auch gegen die Mehrheit ihrer Kantonsbürgerinnen und -bürger stellten, zeugt von politischem Mut.
Im Ständerat werden aber nicht nur nationale, sondern auch inter-nationale Gesichtspunkte, sowie Interessen ausländischer Staaten artikuliert und im Interesse der Schweiz – des Bundes und der Kan-tone – erwogen. Deutliche Beispiele sind die bilateralen Verträge z.B. betreffend die Zinsbesteuerung, oder die Luftverkehrsabkom-men und die Entwicklungszusammenarbeit. Auch hier besteht eine Vermittlungsfunktion des Ständerates und seiner Mitglieder.
Eine Vermittlungsfunktion hat der Ständerat insbesondere bezüg-lich der Ausgestaltung des Föderalismus. Die einzelnen Ständeräte vertreten die Interessen ihrer Kantone und entscheiden sich für ei-ne Lösung, welche auch die Interessen des Bundes genügend wahrt und vermitteln anschliessend ihre Beschlüsse gegenüber ihrem Kanton und seinen Stimmbürgern.
Wer so viele Interessen vermitteln muss und zudem oftmals mehrere Seelen in der eigenen Brust spürt, braucht „Treffpunkte“ zwischen den Kantonen und dem Ständerat:
  
 • Erster Treffpunkt sind die Wahlen der Ständeräte, wo die Bürgerinnen und Bürger entscheiden, ob der bisherige Amtsinha-ber ihre Interessen genügend gewahrt hat, bzw. ob es ihm ge-lungen ist, die Entscheide der Bundesversammlung ihnen genügend zu vermitteln.
 • Dem Austausch der Interessen und ihrer Vermittlung dienen auch zahlreiche institutionelle Treffen: So treffen sich die Stän-deräte in der Regel quartalsweise mit den Regierungsmitgliedern ihres Kantons. Die ständerätlichen Kommissionen hören die Kantonsregierungen bei wichtigen Vorlagen an. Zweimal pro Jahr treffen sich die Mitglieder des Büros des Ständerates mit dem Leitungsausschuss der KdK (Konferenz der Kantons-regierungen).
 • Zahlreich sind die informellen Treffen und Kontakte der Stände-räte mit ihren Kantonsregierungen, weiteren Behörden des Kantons, mit Bürgerinnen und Bürgern anlässlich von Abstim-mungsveranstaltungen, Feierlichkeiten usw. 
 • Beruflich sind die meisten Ständeräte im eigenen Kanton tätig. Viele haben behördliche Funktionen wie das Amt eines Gemeindepräsidenten oder eine andere behördliche Funktion inne, während amtierende Regierungsvertreter im Ständerat selten geworden sind.

IV. Gibt es realistische Alternativen zur heutigen Form des Ständerates?

Lassen Sie mich nur zwei Kontrapunkte zum heutigen Ständerat aufzeigen, welche in der Literatur und in politischen Diskussion regelmässig auftauchen: Braucht es ein zusätzliches Organ oder eine grundlegende Reform des Ständerates, um den Föderalismus im Bund besser zu verwirklichen?

Kontrapunkt 1: Aufwertung der KdK zu einer Kammer der Kantone
Ich lehne diese Idee ab, weil Föderalismus nicht nur die maximale Vertretung der Kantonsinteressen im Bund bedeutet, sondern auch die Vertretung der Bundesinteressen gegenüber und in den Kantonen. Dies ist einer der Hauptgründe für gelegentlich intensivere Diskussionen zwischen Regierungsräten bzw. Direktorenkonferenzen und dem Ständerat. Föderalismus beschränkt sich nicht auf die Vertretung der Kantonsregierungen, sondern heisst Vertretung des ganzen Kantons, eingeschlossen die Kantonsparlamente und das Kantonsvolk. Wollten die KdK die Interessen der Kantone und nicht bloss ihre Regierungen legitim vertreten, müsste sie sich demokra-tisch legitimieren lassen; dies kann beispielsweise dadurch ge-schehen, dass die einzelne Kantonsregierung ihre Meinung dem Kantonsparlament oder dem Volk fakultativ oder obligatorisch zur Genehmigung vorlegt. Dazu bedarf es verfassungsmässiger Grund-lagen in den Kantonen. Zudem müsste die KdK nicht bloss durch eine Verwaltungsvereinbarung der Kantonsregierungen, sondern durch ein Konkordat und damit durch Zustimmung der Kantonsbürger legitimiert sein. Damit würden aber auch die Entscheidungswe-gelang.
Das politische System der Schweiz ist bereits heute ausdifferen-ziert: Dies als Folge der Volksrechte und der damit verbundenen Notwendigkeit, alle wesentlichen Interessen frühzeitig und mehrfach einzubeziehen, ebenso aber aufgrund des Konkordanzsystems. Entscheide müssen in angemessener Zeit gefällt werden, wenn nationale oder internationale Aspekte – z.B. die bilateralen Verträge – dies verlangen. Unser ausgeklügeltes und austariertes System ist dazu in der Lage. Ob es dies bliebe, wenn zusätzlich eine weitere Kantonskammer zustimmen müsste, ist mehr als frag-lich.
Zudem muss der Entscheidungsprozess wie heute im National- und Ständerat transparent und demokratisch legitimiert bleiben. Er kann nicht durch eine Art „Vertragsföderalismus“ – in Form der Allgemeinverbindlicherklärung von Konkordaten – oder durch Abspra-chen zwischen Vertretern kantonaler Regierungen ersetzt werden.
(Die Variante, den Ständerat durch die KdK zu ersetzen, hat bisher – mit gutem Grund – niemand ernsthaft ins Feld geführt.)

Kontrapunkt 2:  Umwandlung des Ständerates in eine Kantonskammer analog zum deutschen Bundesrat
In diesem Punkt schliesse ich mich meinem ehemaligen Ständeratskollegen und Professor Jean François Aubert an, welcher von einer teuren Umwandlung spricht. Denn es ist wahrscheinlich, dass wir in diesem Fall auf die Stimmengleichheit der Kantone – grund-sätzlich zwei Stimmen pro Kanton – und auf das Erfordernis der Übereinstimmung beider Kammern verzichten müssten (Art. 150 Abs. 2 und Art. 156 Abs. 2 BV). Jean François Aubert fügt bei, dass das deutsche Modell praktisch erfordern würde, allgemein zum par-lamentarischen Regierungssystem überzugehen. Denn es würde schlecht zu einem System passen, in welchem Parlament und Regierung wie in den Schweizer Kantonen aus getrennten Wahlen hervorgehen und folglich verschiedenen politischen Lagern angehören können. Wer sollte dann den Kanton vertreten: Die Regierung oder das Parlament?

V. Schlussbetrachtung in fünf Thesen

Lassen Sie meine Ausführungen in fünf Thesen zusammenfassen:

1.  Der Ständerat ist ein wichtiges Instrument zur bestmöglichen Verwirklichung des Föderalismus. Der Föderalismus aber ist nie starr und endgültig, er bedarf regelmässiger Reformen.
2.  Der Ständerat ist ein unverzichtbares Instrument, die Interes-sen der Kantone auf Bundesebene einzubringen. Doch handeln Ständeräte autonom und ohne Weisung einer Behörde ihres Kan-tons. Unabdingbar hingegen sind regelmässige „Treffpunkte“ zwischen den Ständeräten und ihren Kantonsregierungen, weiteren Behörden und der Bevölkerung.
3. Der Ständerat ist ein Organ des Bundes. Seine Aufgabe ist es, Lösungen für den Bund unter besonderer Berücksichtigung der Kantonsinteressen zu erarbeiten.
4. Der Ständerat als Organ und die einzelnen Ständeräte arbei-ten und entscheiden in einem Spannungsfeld. Seine wichtigste Aufgabe ist es, Lösungen zu erarbeiten, die im Spannungsfeld zwischen Kantonen und Bund, zwischen Partei- und Verbandsinteres-sen sowohl in der Sache als auch hinsichtlich demokratischer Akzeptanz optimal sind.
5. Es ist nicht ersichtlich, dass eine grundlegende Reform des Ständerates zu einem besseren Föderalismus führt. Namentlich führen die Aufwertung der KdK zu einer weiteren Kantonskammer und die Umwandlung des Ständerates in einen Bundesrat deut-schen Musters zu keinem besseren Föderalismus.