«Le rôle des sénats dans le développement culturel et le dialogue intercivilisationnel»
Monsieur le Président,
Chers collègues,
Mesdames et Messieurs,
Permettez-moi de vous remercier pour cette invitation. Je vais essayer d’évoquer le rôle du sénat suisse – notre «Conseil des Etats» – dans le développement culturel et le dialogue intercivisationnel. En tant que plateforme d’échanges de vue et de connaissance mutuelle, l’association des sénats européens me semble d’ailleurs toute désignée pour initier cette réflexion.
Pour mieux comprendre le rôle de la Chambre haute helvétique, je vous invite à vous reporter 160 ans en arrière, au moment de la fondation de la Suisse. Notre système bicaméral date de cette époque. Il comporte un Conseil national - dont les membres, élus à la proportionnelle, représentent le peuple - et un Conseil des Etats, qui représente les cantons et les régions.
Lorsqu’il s’est agi de passer de l’ancienne alliance entre grands et petits cantons à un nouvel Etat fédéral, des divergences sont apparues sur l’organisation du Parlement fédéral.
Comme une assemblée fédérale proportionnelle à la population favoriserait le camp libéral-radical, les forces conservatrices des campagnes voulaient garder l’ancien modèle parlementaire, quoique modifié, où les cantons étaient traités à égalité. Après de vigoureuses passes d’armes, les Pères de la constitution fédérale ont opté pour un système bicaméral, en prenant exemple sur les Etats-Unis d’Amérique.
Au début de l’Etat fédéral, nombre de gouvernements cantonaux désignaient eux-mêmes leurs représentants à la Chambre haute. Les sénateurs ont ensuite été élus par le peuple. Aujourd’hui, ils sont désignés au scrutin majoritaire.
La constitution fédérale assigne deux sièges à chaque canton au sein du Conseil des Etats, rétablissant ainsi l’équilibre avec la Conseil national. Le canton de Zurich avec son million d’habitants et le canton d’Uri avec ses 36'000 habitants ont la même force à la Chambre haute alors qu’à la Chambre basse, Zurich compte 34 députés et Uri un seul.
Cette égalité entre les cantons prend les minorités en compte et elle favorise leur intégration. Les langues, les cultures et les religions peuvent s’exprimer et les pauvres régions de montagne font jeu égal avec les riches centres économiques.
C’est bien ainsi car la Suisse est un nation unie par la seule volonté de ses membres.
De Bâle à Lugano et de Genève à Zurich, les citoyens se réclament d’une même communauté grâce au fédéralisme qui assure une grande marge de manœuvre politique aux citoyennes et aux citoyens. Notre système politique assure la cohésion du pot-pourri helvétique et de ses cantons libres et souverains.
La Chambre des cantons a aussi été la cible d’attaques. Dans l’histoire récente, on lui a reproché de donner trop de poids aux cantons campagnards peu peuplés et souvent conservateurs. Jusqu’ici, cependant, l’ensemble des propositions de réforme ont échoué. Il semble même que les voix critiques se rallient – provisoirement peut-être - au compromis historique de 1848.
Le Parlement suisse se compose donc d’un grand conseil de 200 membres et d’un petit de 46 membres. Les deux chambres ont exactement les mêmes compétences. Et comme aucune ne peut imposer sa volonté à l’autre, elles doivent trouver un consensus par le dialogue.
Nos deux conseils se distinguent en revanche par leur esprit et leur façon de travailler. Le Conseil national est le théâtre de vifs affrontements politiques entre les partis. Ne serait-ce qu’à cause de sa taille, il est plus bruyant, plus vif et aussi plus anonyme que le Conseil des Etats. Les débats y sont strictement réglés pour que les séances puissent finir à l’heure.
En comparaison, le petit conseil est plus calme. Avec son statut de «chambre de réflexion», il privilégie les discussions factuelles et la sobriété. (A ce propos et entre parenthèses, j’ai pu constater en rendant visite aux sénats d’Inde et d’Afrique du Sud qu’ils travaillent dans le même état d’esprit.) Le Conseil des Etats est moins sous l’influence des programmes des partis que la Chambre du peuple. Il représente d’abord les Etats. La couleur politique y joue un moins grand rôle qu’à la Chambre du peuple gouvernée par la discipline des groupes parlementaires.
En tant que conseiller d’Etat, je suis élu par la population de mon canton selon le droit cantonal. Je représente donc les Grisons tout en étant membre d’une Chambre fédérale. Je ne reçois aucune consigne, ni de l’Exécutif, ni du Parlement de mon canton d’origine. Je ne rends des comptes qu’à l’autorité électorale, c’est à dire au peuple souverain.
Le rôle d’un conseiller aux Etats n’est pas de défendre à tout prix son canton et ses intérêts particuliers mais de trouver les solutions qui tiennent compte de la structure fédéraliste de notre pays et qui la renforcent. J’ai cependant le devoir d’entendre mon canton, pour autant qu’il le désire, avant de traiter tout nouvel objet. Les conseillers nationaux quant à eux ne sont tenus à aucune règle de cette sorte.
Cette disposition légale a des conséquences sur la manière dont les conseillers aux Etats comprennent leur mandat. Nous entretenons d’étroites relations avec les gouvernements cantonaux et nous donnons plus d’importance aux préoccupations des cantons qu’à celles des partis ou des groupes d’intérêts.
Plutôt conservateur par le passé, le Conseil des Etats est devenu novateur grâce à son approche rationnelle et objective. La Chambre haute ouvre le débat sur bien des questions.
Selon une étude de l’Université de Berne, les objets parlementaires qui passent d’abord sous la loupe du Conseil des Etats comportent plus de composantes fédéralistes que ceux que le Conseil national a initiés. Et quand les deux Chambres se sont prononcées, les projets de loi lancés par le Conseil des Etats répondent mieux aux besoins des cantons.
De fait, selon une étude complémentaire toute récente, la Chambre des cantons fonctionne plus fréquemment comme «premier conseil» et marque ainsi plus la législation fédérale que la Chambre du peuple. C’est l’effet «Agenda-Setting». En bon français: «premier arrivé, premier servi».
Mais le Conseil des Etats ne se contente pas d’être le plus influent au final. Il donne souvent le ton en matière de finances, de la formation, la sécurité, l’agriculture ou l’environnement.
Il n’est pas exagéré de dire que le Conseil des Etats joue un rôle considérable dans le dialogue culturel et social. Et s’il a été créé il y a 160 ans pour contrebalancer les tendances centralistes de l’Etat fédéral, le sénat suisse participe aujourd’hui d’une conception dynamique, moderne et fédéraliste de l’Etat.
Je vous remercie de votre attention.