​​Die Bundesversammlung kann Massnahmen zur Wahrung der inneren und der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz treffen (Art. 173 Abs. 1 Bst. a und b BV).

Wenn ausserordentliche Umstände es erfordern, kann sie hierfür gestützt auf die Verfassung – d. h. ohne eine dem fakultativen Referendum unterstellte (formell-)gesetzliche Grundlage – Verordnungen oder einfache Bundesbeschlüsse (Verfügungen) erlassen (Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV). Auch der Bundesrat hat eine derartige Kompetenz (Art. 185 Abs. 3 BV).

In der Praxis werden Notverordnungen und Notverfügungen in erster Linie vom Bundesrat erlassen, da dieser wegen seines Informationsvorsprungs und seiner ständigen Möglichkeit, zu tagen, in der Regel als erster in der Lage ist, zu handeln. Die Bundesversammlung hat aber stets die Möglichkeit, mit dem nachträglichen Erlass einer eigenen Notverordnung oder Notverfügung die Massnahmen des Bundesrates zu modifizieren oder zu annullieren. Eine Notverordnung des Bundesrates tritt zudem von Gesetzes wegen sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft, wenn der Bundesrat bis dahin der Bundesversammlung keinen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für die Verordnung oder für eine sie ersetzende, längstens drei Jahre gültige Notverordnung der Bundesversammlung unterbreitet (Art. 7d Abs. 2 RVOG). Erlässt der Bundesrat eine Notverfügung, muss er spätestens nach 24 Stunden die Geschäftsprüfungsdelegation darüber informieren (Art. 7e Abs. 2 RVOG).

Die Bundesversammlung kann den Aktivdienst anordnen und dafür die Armee oder Teile davon aufbieten (Art. 173 Abs. 1 Bst. d BV). In dringlichen Fällen kann auch der Bundesrat Truppen aufbieten. Bietet er aber mehr als 4 000 Angehörige der Armee für den Aktivdienst auf oder dauert der Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen, so ist unverzüglich die Bundesversammlung einzuberufen (Art. 185 Abs. 4 BV). Diese entscheidet, ob die vom Bundesrat angeordnete Massnahme aufrechterhalten werden soll (Art. 77 Abs. 3 MG).

Falls die Sicherheit der Bundesbehörden selbst gefährdet ist oder der Bundesrat nicht in der Lage ist zu handeln, ist die Nationalratspräsidentin oder der Nationalratspräsident (im Verhinderungsfall die Präsidentin oder der Präsident des Ständerates) verpflichtet, die Räte unverzüglich einzuberufen (Art. 33 Abs. 3 ParlG).

Historisches zum Notstandsrecht

Infolge der Terroranschläge vom 11. September 2001 erliess der Bundesrat am 7. November 2001 die Verordnung über Massnahmen gegen die Gruppierung «Al-Qaïda» und verwandte Organisationen. Diese war ursprünglich bis zum 31. Dezember 2003 befristet, wurde jedoch vom Bundesrat dreimal (2003, 2005 und 2008) verlängert, was Anlass zu Kritik gab.

Unter anderem aufgrund dieser Kritik erliess die Bundesversammlung am 17. Dezember 2010 das Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen. Dieses sieht vor, dass der Bundesrat der Bundesversammlung innert sechs Monaten nach dem Erlass einer Notverordnung zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit entweder den Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für die Verordnung oder den Entwurf für eine sie ersetzende, längstens drei Jahre geltende Notverordnung der Bundesversammlung unterbreiten muss. Das Gesetz trat am 1. Mai 2011 in Kraft.

Die bis Ende 2011 befristete Al-Qaïda-Verordnung konnte folglich nicht noch ein weiteres Mal verlängert werden. Sie wurde daher am 1. Januar 2012 durch die Verordnung der Bundesversammlung über das Verbot der Gruppierung Al-Qaïda und verwandter Organisationen vom 23. Dezember 2011 ersetzt.

Die Notverordnung der Bundesversammlung war, wie vom neuen Gesetz verlangt, auf drei Jahre befristet. An ihre Stelle – und an jene der zwischenzeitlich vom Bundesrat erlassenen Notverordnung über das Verbot der Gruppierung «Islamischer Staat» und verwandter Organisationen – trat am 1. Januar 2015 das bis Ende 2018 befristete, dringliche Bundessgesetz über das Verbot der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen vom 12. Dezember 2014. Das dringliche Bundesgesetz unterstand dem nachträglichen fakultativen Referendum, welches jedoch nicht ergriffen wurde. 2018 wurde seine Geltungsdauer um vier Jahre verlängert.

Für weitere Beispiele von vom Bundesrat erlassenen Notverordnungen oder Notverfügungen siehe:

09.402 Parlamentarische Initiative «Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen», Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 5. Februar 2010, BBL 2010 1570 ff. (PDF)

Von dem zuvor beschriebenen intrakonstitutionellen ist das extrakonstitutionelle Notstandsrecht zu unterscheiden: Nach Auffassung der Lehre haben die Bundesversammlung und der Bundesrat in einer für das Land existenzbedrohenden Notlage (sog. Staatsnotstand) das Recht und die Pflicht, ausserhalb jeder Verfassungsordnung zu handeln. Davon ausgenommen sind die Grundrechte, die unter keinen Umständen eingeschränkt werden dürfen, d.h. notstandsfest sind.

Extrakonstitutionelles Notstandsrecht wurde u. a. während des ersten und zweiten Weltkrieges angewandt. 1914 und 1939 erteilte die Bundesversammlung dem Bundesrat den Auftrag, die «zur Behauptung der Sicherheit, Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz, zur Wahrung des Kredites und der wirtschaftlichen Interessen des Landes und zur Sicherung des Lebensunterhaltes erforderlichen Massnahmen» zu treffen. Das Parlament ermächtigte damit den Bundesrat, für den Schutz des Landes ohne Verfassungs- oder Gesetzesgrundlage Notrecht (Notverordnungen) zu erlassen und Ausgaben zu tätigen.

Unter dem Vollmachtenregime von 1939 musste der Bundesrat der Bundesversammlung jeweils auf die Juni- und die Dezembersession über die von ihm getroffenen Massnahmen Bericht erstatten. Die Bundesversammlung konnte entscheiden, ob die entsprechenden Massnahmen weiterhin in Kraft bleiben sollen. Wichtige Massnahmen mussten zudem vom Bundesrat vor ihrem Erlass den Vollmachtskommissionen beider Räte vorgelegt werden.

Die Bundesversammlung hob das erste Vollmachtenregime 1921 und das zweite – unter Druck der Öffentlichkeit – 1950 auf. Die letzten extrakonstitutionellen Notverordnungen traten 1952 ausser Kraft.

Quellen

  • Haupttext: Michael Merker; Philip Conradin, Art. 173 N 62, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Helbing Lichtenhan Verlag, Basel 2015, S. 2575; Urs Saxer, Art. 173 N 50, 7, in: Ehrenzeller/­Schindler/­Schweizer/­Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 2790 ff.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Stämpfli Verlag AG Bern, 2011, S. 174 ff.
  • Abschnitt «Historisches zum Notstandsrecht»: 09.402 Parlamentarische Initiative: Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 5. Februar 2010, BBL 2010 1563; Andreas Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, Grossbritannien, die USA, Frankreich und die Schweiz, 3. Auflage, Bern 2013, S. 338 ff. und S. 365 ff.