Es gilt das gesprochene Wort

​Ich bedanke mich bei der ch-Stiftung für die Einladung zum Regierungsseminar. Ich selbst habe dieses nur in bester Erinnerung und habe als Regierungsrätin nicht nur jedes Jahr daran teilgenommen, sondern war auch Mitglied im OK. Dies war eine der angenehmsten Aufgaben, die ich als Regierungsrätin hatte.

Dass Sie und ich heute zusammentreffen, ist nicht ganz risikolos, denn in den Augen Ihrer Kritiker ist Ihre Zusammenarbeit über die rund 800 Konkordate und über 50 Konferenzen hinweg, wenn überhaupt, nur schwach rechtlich legitimiert. Und ich bin eine Vertreterin der Dunkelkammer. Wir haben also beide unsere Kritiker. Doch wer keine Kritiker hat, hat auch keinen Einfluss. Die Kantone wie auch der Ständerat sind jedoch einflussreiche Akteure im Bundesstaat – und das ist gut so, denn der Föderalismus braucht diese Fürsprecher. Dass die schleichende Zentralisierung im Bundesstaat nicht nur gefühlt, sondern real ist, zeigt sich z.B. im Ergebnis der Studie von Sean Müller und Paolo Dardanelli, die eben diese Zentralisierung im Bundesstaat untersucht haben. Dabei kommen sie zum Ergebnis, dass sich der schweizerische Bundesstaat tatsächlich immer mehr zentralisiert. In den meisten der durch die Studie erfassten Politikbereiche ist eine Zentralisierung zu Lasten der Kantone feststellbar. Allerdings muss eingeräumt werden, dass die Schweiz zum Zeitpunkt ihrer Gründung im Jahr 1848 sehr dezentral ausgestaltet war und der Trend deshalb zwangsläufig in Richtung Zentralisierung gehen musste. Die beiden Forscher stellen zudem fest, dass die Zentralisierung vor allem die Gesetzgebung betrifft. Weniger ausgeprägt ist sie im Vollzug. Und am schwächsten fällt sie aus, wenn es um die Verteilung der finanziellen Ressourcen geht. Das Schreckgespenst der Zentralisierung ist demnach vor allem ein legislatives (ich komme darauf zurück). Letztlich bestätigt die Studie den Eindruck, dass die Kantone vermehrt zu Ausführungsorganen des Bundes verkommen. Der Bund verzichtet beim Gesetzesvollzug oft weitgehend auf eine selbständige Umsetzung und überlässt diese den Kantonen. Diese regeln über Ausführungsgesetze dann die Umsetzung. Dies oft in der Hoffnung, dabei noch einen gewissen kantonalen Spielraum nutzen zu können. Damit entsteht eine Art Teufelskreis. Die Kantone führen vermehrt aus und geben sich dabei der Illusion hin, sie könnten dabei eine gewisse Autonomie bewahren. Der Vollzugsföderalismus hat jedoch immerhin den Vorteil, dass die Umsetzung von Bundesgesetzen nahe bei den Bürgerinnen und Bürgern erfolgt. Unter Parlamentarierinnen und Parlamentariern herrscht ja teils der Irrglaube, dass ein zentraler Vollzug per se effizienter und kostengünstiger sei. Da ich wie einige von Ihnen beide Ebenen – Kanton und Bund – kenne, würde ich dies vehement bestreiten. Je entfernter die Vollzugsbehörde, desto teurer und praxisferner. Der Vollzugsföderalismus ermöglicht zwar – wie erwähnt - die dezentrale Mitwirkung, verwischt aber die Verantwortlichkeiten stets aufs Neue und erhöht in vielen Fällen die finanzielle Abhängigkeit der Kantone vom Bund.

Ich habe mich gefragt, wer oder was eigentlich die Zentralisierung in unserem Bundesstaat antreibt und fördert. Gerne gebe ich Ihnen meine persönliche Einschätzung ab, die rein auf Erfahrungen und Beobachtungen beruht und in keiner Weise wissenschaftlich ist.

Eine erste Ursache für die Zentralisierungstendenz sehe ich in der Boulevardisierung der Politik. Viele Themen, die schlagzeilenträchtig sind und die die Politik herausfordern, liegen im Zuständigkeitsbereich der Kantone. Nur ist es für die Medien nach einem tragischen Ereignis oder einem Skandal nicht interessant, einen nüchternen Regierungsrat zu fragen, was er als Reaktion darauf zu tun gedenkt. Ein Regierungsmitglied wird sich nur schon deshalb zurückhaltend äussern, weil es dann später auch an seinen Taten gemessen wird. Doch wen interessiert schon die Einsetzung einer Arbeitsgruppe oder die Prüfung von Massnahmen. Todlangweilig ist das. Da ist es schon attraktiver, wenn man als Boulevardmedium selbst eine Petition lancieren kann. So geschehen damals im Rahmen der Debatte um gefährliche Hunde. Zahlreiche Bundesparlamentarier unterzeichnen die Petition und fordern von sich selbst ein neues Bundesgesetz, weil die Kantone das nicht können und die Hunde an der Kantonsgrenze nicht Halt machen. Ein Zürcher Pitbull ist ja gleich gefährlich wie ein St. Galler. Sogar die KKJPD fordert ein Bundesgesetz. Dann kommt das Königsargument: der Kantönligeist ist im vorliegenden Fall nicht angebracht. Der Bund erlässt schliesslich eine Verordnung, die Hundehalter verpflichtet, einen Hunderziehungskurs zu besuchen. Ein paar Jahre später schafft das Parlament die Verordnung wieder ab und feiert den erfolgreichen Bürokratieabbau – übrigens der einzige, den ich in 6 Jahren im Ständerat erlebt habe. Fazit: Themen, die in der Öffentlichkeit für Empörung sorgen, rücken jene in den Fokus, die eine Lösung bereit haben. In vielen Fällen handelt es sich gerade bei emotionalen Themen um kantonale Zuständigkeiten wie die innere Sicherheit, das Bildungswesen oder die Gesundheit. Umgekehrt kann es aber auch vorkommen, dass unter entsprechendem medialen Druck die Kantone zuweilen für ein Problem in ihrem Zuständigkeitsbereich eine Bundeslösung fordern. Damit wird manchmal auch von hausgemachten Vollzugsmängeln abgelenkt.

Eine weitere Ursache für die Zentralisierung der Gesetzgebung liegt häufig aber auch in der Durchsetzung bestimmter politischer Interessen. Solche Interessen können durchaus auch von den Kantonen, den kantonalen Verwaltungen oder den Fachdirektorenkonferenzen vertreten werden. Ich kann mich erinnern, dass wir im Ständerat in der letzten Amtsdauer einen Vorstoss abgelehnt haben, der ein Rahmengesetz für die Sozialhilfe auf Bundesebene forderte. Der Nationalrat unterstützte das Ansinnen wie zum meinem Erstaunen damals auch die SODK. Auch das zuständige Departement in meinem Kanton hat mich gebeten, dem Vorstoss zuzustimmen. Die Sozialhilfe müsse vereinheitlicht werden. Im Ständerat stiess der Wunsch der SODK damals auf wenig Verständnis, ist doch die Sozialhilfe eine klare kantonale oder sogar kommunale Zuständigkeit. Der Bundesgesetzgeber hätte sich wohl auch kaum mit dem Erlass eines Rahmengesetzes zufrieden gestellt. Jedenfalls wäre das eine Aufforderung zum Tanz gewesen. Die damalige Haltung der SODK, die dann übrigens später revidiert wurde, war wohl von der Hoffnung genährt, der Bund würde dann zu einem gegebenen Zeitpunkt auch einen Teil der Sozialkosten übernehmen.

Ein interessanter Fall ist auch das Bundesgesetz über die Schwarzarbeit, das im letzten Jahr im Ständerat beraten wurde. Die ständerätliche Wirtschaftskommission ist nur äusserst knapp auf das Geschäft eingetreten, weil sie das Gesetz als reine Vollzugsoptimierung betrachtete und den Nutzen für den Erlass neuer Vorschriften nicht erkennen konnte. In der ständerätlichen Debatte wurde denn auch deutlich, dass das Gesetz vor allem auf den Wunsch der Vollzugsbehörden zurück zu führen war. Das Gesetz enthielt z.B. eine Bestimmung, die besagte, das zuständige Departement könne mit den Kantonen Leistungsvereinbarungen abschliessen. Und schlimmer noch: das Seco beaufsichtigt den Vollzug des Gesetzes und kann den Kantonen Weisungen erteilen. Treuherzig wurde in der Kommission seitens des WBF versichert, die Kantone hätten sich das so gewünscht. Wir haben die Bestimmung trotzdem gestrichen.

Da die Kantone insgesamt über eine hohe Glaubwürdigkeit verfügen, werden sie gerne auch vor den politischen Karren gespannt. Wer das Innenleben der Kantone nicht kennt, kann gewisse Stellungnahmen schlecht einordnen resp. diese werden bewusst zur Zielerreichung eingesetzt. Sie als Regierungsrätinnen und Regierungsräte kennen das Problem und ich weiss, dass die Frage, wer wann für die Kantone spricht, nicht immer eindeutig ist. So wurde z.B. im letzten Herbst in den aussenpolitischen Kommissionen bei der Behandlung des Verhandlungsmandates des Bundesrates für die WTO-Runde in Buenos Aires vom letzten Dezember mit Bezug auf die ablehnende Haltung der Kantone ein Antrag gestellt, das Verhandlungsmandat des Bundesrates nicht zu genehmigen. Bei genauerer Betrachtung war es die Landwirtschaftsdirektorenkonferenz, die das Verhandlungsmandat ablehnte. Für die Gegner jeder Entwicklung der schweizerischen Freihandelspolitik war es praktisch zu sagen, die Kantone seien nicht einverstanden. Es wäre im Interesse der Sache, dass die KdK für solche Fälle eine Lösung findet. Ich finde es stossend, wenn Fachdirektorenkonferenzen im Namen der Kantone rein sektorielle Interessen vertreten. Nachdem sich die KdK sachlich sehr fundiert mit der Europapolitik auseinandersetzt und sich entsprechend einbringt, habe ich mich gefragt, ob dies nicht auch für die Handelspolitik bzw. Aussenwirtschaftspolitik notwendig wäre, denn die Mitwirkungsrechte der Kantone gelten ja generell für die Aussenpolitik.

Diese wenigen Beispiele aus der bundespolitischen Praxis zeigen, dass die schleichende Zentralisierung beim Bund viele Ursachen kennt. Diesen zu begegnen, ist nicht immer einfach und erfordert politisches Rückgrat. Wer für eine Aufgabe zuständig sein will, muss auch die (finanziellen) Konsequenzen tragen. Dies wiederum ist in der heutigen Realität, in der die verschiedenen Staatsebenen zunehmend miteinander verflochten und sozusagen zur Zusammenarbeit verdammt sind, nicht immer ganz einfach. Zur Vermeidung einer verstärkten Zentralisierung wählen die Kantone deshalb oft den Weg horizontaler Zusammenschlüsse. Als Regierungsrätin habe ich Regierungsvereinbarungen oder Konkordate stets einer Bundeslösung vorgezogen. Bei Lichte betrachtet, muss man aber fairerweise einräumen, dass diese eigentlich dem Föderalismus widersprechen. So besteht nicht nur die Tendenz, dass kleine Kantone in solchen Verbünden untergehen, sondern es mangelt auch an Transparenz. Die Bemühungen der KdK die Ausarbeitung von Konkordaten demokratischer zu gestalten, sind löblich, lösen aber das Grundproblem der mangelnden Partizipation der Kantonsparlamente nicht. Auf Bundesebene stellen sich übrigens ähnliche Fragen. Wenn z.B. die OECD das BEPS-Programm oder den AIA beschliesst, hat der Gesetzgeber keine Mitwirkungsrechte. In solchen internationalen Organisationen gibt es keine Transparenz. Bürokraten und Diplomaten verhandeln eine Lösung, die dann als verbindlich erklärt wird und die nationalen Parlamente können die entsprechenden Gesetze oft unter Druck letztlich nur noch abnicken. Vielleicht ist es symptomatisch, dass die Behandlung solcher Erlasse in den Kommissionen oft viel länger dauert als jene, bei denen der Gesetzgeber tatsächlich einen Spielraum hat. Diese Entwicklungen laufen den Grundsätzen des Schweizer Staatswesens eigentlich zuwider und fördern die Akzeptanz von politischen Entscheiden nicht. Im Gegenteil. Das Misstrauen gegen die nächst höhere Ebene wächst, die Bürgerinnen und Bürger wie auch die Parlamente fühlen sich übergangen.

Gerade auf diesem Hintergrund ist die politische Auseinandersetzung um Lösungen im Bundesstaat eigentlich ein Privileg. Zudem entstehen aus gegensätzlichen Meinungen oft konstruktive Lösungen, wenn man bereit ist, sich aufeinander zu zubewegen.

An konfliktreichen Dossiers mangelt uns dabei nicht. Wie Sie wissen, behandelt eine Subkommission der SGK Nationalrat zur Zeit das Thema der einheitlichen Finanzierung von ambulanten und stationären Leistungen. Im Ständerat wurde bereits zur Kenntnis genommen, dass dieses Geschäft für die Kantone zentral ist und dass Sie befürchten, den ambulanten Sektor mitfinanzieren zu müssen, ohne dass Ihnen dabei eine echte Steuerungsmöglichkeit zugestanden wird. Zudem herrscht in den Kantonen die Befürchtung, dass der Bund in diesem Bereich zu Lasten der Kantone reguliert. Ich kann das Ergebnis der Diskussion in diesem doch sehr komplexen Bereich nicht vorwegnehmen, möchte aber auch darauf hinweisen, dass im Ständerat die Erwartung besteht, dass sich alle Akteure bewegen. Der Expertenbericht des Bundesrates zu den kostendämpfenden Massnahmen im Gesundheitswesen sieht in diesem Bereich ebenfalls ein Potential, da unerwünschte Effekte wie z.B. Quersubventionierungen beseitigt werden sollen.

Ein Geschäft, das unmittelbar bevorsteht und im ersten Quartal 2018 in der ständerätlichen Wirtschaftskommission behandelt wird, ist die Neuauflage der Unternehmenssteuerreform II, d.h. also die Steuervorlage 17. Ich gebe zu, dass ich hier kein gutes Gefühl habe. Natürlich stehen wir auch hier am Anfang einer erneuten Auseinandersetzung, wenn ich jedoch die divergierenden Positionen der Parteien, der FdK und der Interessengruppen lese, ist noch keine Lösung in Sicht. Jedenfalls kann es nicht in Frage kommen, praktisch nochmals die gleiche Vorlage zu präsentieren wie jene, die abgelehnt wurde. So fordert die FdK einen fakultativen Abzug für die Eigenfinanzierung. Ich verstehe diesen Vorschlag sehr gut und bin mir sehr bewusst, dass damit insbesondere der Situation in Kantonen wie Zürich Rechnung getragen werden soll. Sodann wird die Erhöhung der Dividendenbesteuerung auf 70% einen schweren Stand haben. Sie müssen sich bewusst sein, dass gerade in den bürgerlichen Parteien der Sukkurs für die Steuervorlage mit einer solchen Massnahme bröckelt. Wenn die KMU den Eindruck haben, sie bezahlen die Zeche für die Reform, wird am Schluss kaum mehr jemand dahinter stehen. Auf diesem Hintergrund ist der Vorschlag von Prof. Schaltegger, den er am 6. Dezember 2017 in der NZZ vorgestellt hat, bedenkenswert. Er schlägt eine kurzfristige Umsetzung der unumstrittenen Massnahmen vor (Abschaffung der kantonalen Steuerstatus, flankiert mit Anpassungen bei der Kapitalsteuer sowie einer Übergangsregelung in Form der steuerneutralen Aufdeckung stiller Reserven), kombiniert mit einer NFA-Reform.

Das für Sie zweifelsfrei noch wichtigere Dossier wird die Revision des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich sein. Ich bin sehr froh, dass die Kantone in diesem Thema das Heft selbst in die Hand genommen und sich auf gemeinsame Eckwerte geeignet haben. Die Debatte über die Dotierung des Ressourcenausgleichs im Parlament habe ich in unguter Erinnerung. Sie war gehässig und keine Sternstunde des Schweizer Föderalismus.

Die Regeln für die Dotation des Ressourcenausgleichs sollen jetzt angepasst werden. Zentrale Steuerungsgrösse soll neu eine gesetzlich garantierte Mindestausstattung des ressourcenschwächsten Kantons von 86,5% des schweizerischen Durchschnitts sein. Ausgehend von dieser Steuerungsgrösse kann die Ausgleichssumme jährlich neu berechnet werden. Dafür soll im Gegenzug die Dotierung des Ressourcenausgleichs nicht mehr in die Kompetenz des Bundesparlaments fallen. Diese Kompetenzverschiebung dürfte im Zentrum der politischen Debatte stehen. Zum einen wissen gerade die anwesenden Finanzdirektorinnen und –direktoren, dass die Festschreibung eines fixen Index auf Gesetzesstufe problematisch ist. Jede Änderung wäre jedenfalls schwerfällig. Vor allem aber wird die zentrale Steuerungsgrösse, nämlich die zur Verfügung gestellte Summe für den Ressourcenausgleich, dem politischen Diskurs und seiner Entscheidfindung entzogen. Das Parlament hätte also beim Finanzausgleich und dessen Steuerung nichts mehr zu sagen. Dieser Antrag der KdK – so verständlich er sein mag – dürfte im Parlament noch zu reden geben.

Sie sehen, geschätzte Damen und Herren, wir haben noch einige Aufgaben auf unserem gemeinsam Weg zu lösen. Ich wünsche mir dabei, dass insbesondere die Revision des NFA gelingt. Nur wenn die Kantone über genügend eigene finanzielle Mittel verfügen, um ihre Aufgaben zu erfüllen, vermögen sie auch der Versuchung der Zentralisierung zu widerstehen, die oft mit finanziellen Anreizen verbunden ist. Und nur wenn die Kantone über genügend eigene finanzielle Mittel verfügen, sind sie auch in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen, was wiederum ihre Unabhängigkeit und ihren politischen Gestaltungsspielraum stärkt.

Ich wünsche mir zudem, dass die Kantone „aufmüpfig" sind. Wer ständig schreit, wird zwar nicht gehört. Deshalb ist es wichtig, dass sich die KdK auf einige wenige Kerngeschäfte konzentriert und sich dort mit aller Kraft einbringt. Der Einsatz für den Föderalismus darf weder zum Selbstzweck verkommen, noch darf man sich dabei verzetteln. Föderalismus darf zudem nicht eine Worthülse sein, sondern eine politische Überzeugung, für die es sich zu kämpfen lohnt. Der Föderalismus muss nicht deshalb hochgehalten werden, weil er einer schweizerischen Tradition entspricht, sondern weil er erfolgreich ist. Diesen Trumpf sollten wir nicht leichtfertig aus der Hand geben. Ich kann Ihnen versichern, dass dieses Bewusstsein im Ständerat tief verankert ist und wir Sie gerne unterstützen.

Karin Keller-Sutter, Ständeratspräsidentin