Zukunft des Föderalismus aus bundespolitischer Sicht

I. Einleitung

Der Föderalismus steht nicht für ein fixes System der Staatsorganisation, sondern stellt ein politisches Prinzip dar, welches – wie es der Staatsrechtler PETER SALADIN ausgedrückt hat – „die politische Gemeinschaft in bestimmter Weise gestalten will“. Diese Ausgestaltung bleibt eine Daueraufgabe; die föderalen Strukturen, Institutionen und Verfahrensabläufe müssen immer wieder von neuem evaluiert und wenn nötig angepasst werden.

Ich möchte im Folgenden einen Blick in die Zukunft wagen und mich unter dem Titel „Die Zukunft des Föderalismus aus der Sicht des Bundes“ mit einigen Herausforderungen beschäftigen, denen sich der schweizerische Föderalismus künftig zu stellen hat. Um dem Vorwurf des Etikettenschwindels zu entgehen, muss ich aber hierzu zwei Vorbemerkungen anbringen:

 • Zunächst muss ich klar deklarieren, dass ich weder ein Prophet noch ein Kaffeesatzleser bin. Ich werde mich daher hüten, irgendwelche Prognosen abzugeben, sondern mich damit begnügen, ausgehend von den bestehenden Herausforderungen Entwicklungstendenzen zu skizzieren.
 • Darüber hinaus – und das wäre meine zweite Vorbemerkung – möchte ich nicht den Anspruch erheben, aus der offiziellen Sicht des Bundes in die Zukunft zu schauen. Zwar gehört der Ständerat zu den Behörden des Bundes und gilt damit als Bundesorgan. Gleichzeitig besteht der Ständerat gemäss Art. 150 Abs. 1 BV aus den Abgeordneten der Kantone und bildet als solcher eines der Mittel, mit denen die Kantone an der Willensbildung des Bundes mitwirken, auch wenn die Mitglieder des Ständerats nicht die Kantonsbehörden, sondern das kantonale Wahl- und Stimmvolk vertreten. Ständeräte vertreten somit neben eigenen politischen und Verbandsinteressen immer gleichzeitig Bundes- als auch kantonale und regionale Inte-ressen. Mit einer solchen Konstellation sind Spannungsfelder vorprogrammiert: Als Beispiel könnte das Seilziehen zwischen der ständerätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit und den Kantonen im Hinblick auf die Neuregelung der Spitalfinanzierung aufgeführt werden.

II. Der Föderalismus in der Schweiz: eine kurze Standortbestimmung

Vor dem Hintergrund der neueren Entwicklungen ist es wohl nicht falsch zu sagen, dass die Kantone in den letzten Jahren wieder an Stärke und an Einfluss gewonnen haben. So haben im Jahr 2003 zusätzlich zu einem Volksreferendum elf Kantone erfolgreich das Kantonsrefe-rendum gegen das vom Bund beschlossene Steuerpaket ergriffen und damit zumindest im Kontext der Finanzpolitik ihre Muskelkraft unter Beweis gestellt. Auch die jüngsten Diskussi-onen um die Spitalfinanzierung haben gezeigt, dass Reformen auf Bundesebene kaum gegen den politischen Willen einer bedeutenden Mehrheit von Kantonen durchgesetzt werden können. Dies gilt selbst dann, wenn die Anstösse zu Reformen vom Ständerat ausgehen, deren Mitglieder letztlich den Wahlberechtigten in ihren Kantonen Rechenschaft abzulegen haben.

III. Einzelne Herausforderungen für die Zukunft
Wollen wir nun zusammen einen Ausblick in die Zukunft des schweizerischen Föderalismus wagen. Ein solcher Ausblick lässt sich allerdings nur dann in sinnvoller Weise bewerkstelli-gen, wenn man ihn auf der Basis der aktuellen Rahmenbedingungen und der sich heute abzeichnenden Entwicklungstendenzen vornimmt. Alles andere gehört eher in die Kategorie der Utopien und Träume. Freilich will ich damit nicht sagen, dass in einem staatspolitischen Diskurs nicht auch Visionen ihren Platz haben sollten.

Im Folgenden möchte ich – ausgehend von einzelnen heute aktuellen oder absehbaren Fragestellungen – mögliche Entwicklungslinien aufzeigen und kurz skizzieren, ohne dabei den Anspruch auf Vollständigkeit oder gar auf Endgültigkeit geltend machen zu wollen.

1. Kleinräumigkeit
Es ist allgemein bekannt, dass die Schweiz mit ihren 26 Kantonen und knapp 2900 Gemein-den eine äusserst feingliedrige, ja kleinräumige territoriale Gliederung aufweist. Diese Kleinräumigkeit bringt eine Reihe von Vorteilen mit sich, angefangen von der Bürgernähe des Staates bis hin zum Wettbewerb in der Suche nach effizienten und kostengünstigen Lösungen. Auf der anderen Seite stellt sich ernsthaft die Frage, ob sich in Zukunft wirklich alle Gebietskörperschaften die notwendige Betriebsgrösse sichern können, um ihre Aufgaben effizient und unter Wahrung ihrer «Eigenstaatlichkeit» erfüllen zu können. Es drohen Ineffizienzen, Doppel- und Mehrspurigkeiten sowie höhere Kosten. Schon seit längerer Zeit fordern daher namhafte Ökonomen eine Anpassung der bestehenden territorialen und politischen Strukturen an die heutigen Gegebenheiten.

 • Ein möglicher Lösungsansatz liegt in der Zusammenlegung bestehender Gebietseinheiten: In praktisch allen Kantonen sind Gemeindefusionen ein Thema, in man-chen erfolgreich (z.B. Tessin «Nuova Lugano»), in anderen nicht (z.B. Waadtländer Lavaux [Februar 2005]). Politisch noch schwieriger durchsetzbar sind Kantonsfusio-nen, wie das im Jahr 2002 an der Urne klar gescheiterte Projekt der Kantonsfusion zwischen der Waadt und dem Kanton Genf gezeigt hat. Die Zeit wird wohl auch in den kommenden Jahren für solche Fusionen noch nicht reif sein.
 • Aus diesem Grund wird vermehrt die Bildung von Zweckgemeinden bzw. Zweckregionen vorgeschlagen, die sich jeweils im Hinblick auf bestimmte Aufgabenbereiche als Gebietskörperschaften verfassen, eigene demokratische Strukturen besitzen und Steuern erheben können. Während dieses Modell auf kommunaler Ebene in der Form von Schulgemeinden oder anderen Spezialgemeinden bereits bekannt ist, stösst seine Implementierung auf der kantonalen Ebene auf Probleme. Eine im Auftrag von Avenir Suisse erstellte und anfangs 2005 publizierte Studie greift diese Idee auf und fordert die Schaffung von sog. Metropolitanregionen. Dieser Vorschlag wirft allerdings eine ganze Reihe von Fragen auf: Wie werden die Zweckregionen definiert (die Studie stellte hauptsächlich auf Kriterien der Demographie-, Arbeits- und Verkehrsstatistik ab und geht damit wohl von einer zu engen Betrachtungsweise aus)? Verstehen sich diese Regionen als Ersatz für die Kantone oder werden sie als neue Ebene zwischen Bund und Kantone geschoben? So oder so: auch für die-ses Modell bedürfte es einer Verfassungsänderung und damit der Zustimmung von Volk und Ständen. Eine solche Zustimmung dürfte zumindest in näherer Zukunft politisch nur sehr schwer zu bekommen sein. 

Die bestehenden politischen Kantonsgrenzen mögen zwar mit den wirtschaftlichen Gege-benheiten nicht mehr übereinstimmen, sie widerspiegeln aber ein nach wie vor in der Gesell-schaft bestehendes Identitätsbewusstsein, das sich im Wesentlichen an den historisch ge-wachsenen Strukturen orientiert. Der Bundesrat ist daher m.E. zu Recht in seiner ersten Botschaft zur NFA-Reform zur Einschätzung gelangt, dass Gebietsreformen zwar mittel- bis längerfristig nicht ausgeschlossen sind, jedoch im heutigen Zeitpunkt nicht im Vordergrund stehen .

2. Bundesstaatliche Zusammenarbeit
a) Die bundesstaatliche Zusammenarbeit gehört bereits seit 1848 zu den Kernelementen des schweizerischen Föderalismus. Ihre Bedeutung hat allerdings in den letzten Jahren angesichts des ständig wachsenden Drucks nach Harmonisierung und Koordination sowie des Bedürfnisses nach einer wirtschaftlichen und effizienten Aufgabenerfüllung stark zugenommen. Es ist daher mehr als sachgerecht, dass die neue Bundesverfassung dem Zusammenwirken von Bund und Kantonen einen eigenen Abschnitt gewidmet hat. Mit der NFA-Reform soll die bundesstaatliche Zusammenarbeit weiter intensiviert und institutionalisiert werden, und im Rahmen der Bildungsverfassungsreform wird der kooperative Föderalismus eine neue Dimension erhalten.

b) Obwohl Bund und Kantone im Rahmen der bundesstaatlichen Grundpflicht, die heute in Art. 44 BV verankert ist, seit jeher zu Solidarität und Partnerschaft angehalten sind, wird „Zusammenarbeit“ im Allgemeinen als Recht und nicht als Pflicht verstanden. In der Tat scheinen sich Kooperation und Zwang in einem unversöhnlichen Widerspruch gegenüber zu stehen. Auf der anderen Seite sind der Bund, die Kantone und die Gemeinden angesichts der wachsenden Komplexität der Probleme und Aufgabenbereiche auf eine Zusammenarbeit angewiesen, so dass in vielen Bereichen schon seit längerer Zeit von einem faktischen Zwang zur Zusammenarbeit gesprochen werden kann. Diese Tendenz wird sich – gerade auch vor dem Hintergrund der aktuellen Verfassungsrevisionen – weiter fortsetzen:
  
 • Auf der Basis der im Rahmen des NFA-Projekts beschlossenen Verfassungsänderungen, die im neuen Bundesgesetz über den Finanz- und Lasten-ausgleich (FiLaG) konkretisiert worden sind, kann die Bundesversammlung die Kantone in bestimmten Aufgabenbereichen zur Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verpflichten, indem sie interkantonale Verträge für allgemeinverbindlich erklärt oder einzelne Kantone zur Beteiligung an diesen Verträgen verpflichtet. So-wohl die Allgemeinverbindlicherklärung als auch die Anordnung einer Beteiligungs-pflicht erfolgen allerdings nie von Amtes wegen, sondern setzen den Antrag eines bestimmten, im Gesetz festgelegten Quorums von Kantonen voraus. Selbst wenn dieses Quorum erfüllt ist, bleibt die Bundesversammlung frei, nach ihrem (politischen) Ermessen über den Antrag zu entscheiden. Die betroffenen Kantone werden vor dem Entscheid angehört. Während die Allgemeinverbindlicherklärung in der Form eines dem Referendum unterstehenden Bundesbeschlusses ausgesprochen wird, erfolgt die Anordnung einer Beteiligungspflicht gemäss Art. 15 Abs. 1 FiLaG in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses. Ob sich der Gesetzgeber hierbei an die Bundesverfassung, die in Art. 48a BV die Form eines Bundesbeschlusses vor-schreibt, gehalten hat, ist fraglich, denn Bundesbeschlüsse unterstehen grundsätzlich dem Referendum, solange sie in der Verfassung nicht als einfache Bundesbe-schlüsse bezeichnet werden. Dessen ungeachtet steht jedenfalls fest, dass das Bundesrecht fortan in den in Art. 48a BV aufgezählten Bereichen (wie etwa der Universitäten und Fachhochschulen, der Spitzenmedizin und Spezialkliniken, der Kul-tureinrichtungen von überregionaler Bedeutung oder der Abfallbewirtschaftung) den Druck auf die Kantone, die einer Zusammenarbeit eher skeptisch bis abweisend gegenüber stehen, erhöhen wird. Der Bund reagiert damit auf ein Phänomen, das seit längerer Zeit zu beobachten ist: Gerade grössere Kantone sind sehr oft nicht an einer Zusammenarbeit interessiert, da sie viele Probleme selber lösen können und somit nicht auf die Mitwirkung in einem interkantonalen Verbund angewiesen sind. Ein solches Verhalten höhlt den Föderalismus aber letztlich aus. Mit den Instrumen-ten der Allgemein¬verbindlicherklärung und der Beteiligungspflicht wird der Gefahr entgegnet, dass interkantonale Vereinbarungen, die von einer grossen Mehrheit der Kantone getragen werden, nicht durch einen einzigen oder einige wenige Kantone verhindert werden. Die interkantonale Zusammen¬arbeit mit Lastenausgleich wird in den in Art. 48a BV aufgezählten Bereichen künftig auf der Basis einer interkantona-len Rahmenvereinbarung (IRV) erfolgen. Eine solche Vereinbarung ist am 24. Juni 2005 von der KdK zuhanden der Ratifikation in den Kantonen verabschiedet wor-den. Sollte die Ratifikation in einzelnen Kantonen auf Schwierigkeiten stossen, kön-nen 21 Kantone der Bundesversammlung einen Antrag auf Allgemeinverbindlichkeitserklärung unterbreiten. Die Kantone werden künftig auch Zusammenarbeitsverträge in anderen Aufgabenbereichen der Rahmenvereinbarung unterstel-len können. Dem Bund steht jedoch keine Befugnis zu, in diesen freiwilligen Berei-chen eine Allgemeinverbindlicherklärung auszusprechen oder eine Beteiligungspflicht anzuordnen.
 • Neben dieser bereits von Volk und Ständen beschlossenen Verfassungsänderung wird auch die vom Parlament kürzlich erarbeitete Neuordnung der Verfassungsbe-stimmungen zur Bildung den Druck auf die bundesstaatliche Zusammenarbeit und Koordination erhöhen: Zunächst wird der Katalog der Aufgabenbereiche, in denen die Bundesversammlung interkantonale Verträge allgemeinverbindlich erklären oder den Beitritt einzelner Kantone anordnen kann, um das Schulwesen erweitert; dies allerdings nur hinsichtlich der Eckwerte in den Fragen des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und Ziele der Bildungsstufen und deren Übergänge so-wie der Anerkennung von Abschlüssen (Art. 48a Abs. 1 lit. c nBV). Kommt zwischen den Kantonen in diesen Fragen keine Einigung zustande, hat der Bund für die not-wendige Harmonisierung zu sorgen (Art. 62 Abs. 4 nBV). Unter den gleichen Rah-menbedingungen – ich möchte hier nicht von einem Damoklesschwert sprechen – laufen in Zukunft auch die Bemühungen von Bund und Kantonen in der Koordinati-on der Hochschulpolitik; können die Ziele der Koordination nicht erreicht werden, er-lässt der Bund Vorschriften über die Studienstufen und deren Übergänge, über die Weiterbildung und über die Anerkennung von Institutionen und Abschlüssen (Art. 63 Abs. 5 nBV).

c) Angesichts der zitierten verfassungsrechtlichen Grundlagen, die zum Teil schon be-schlossen wurden, zum Teil aber noch die Hürde des obligatorischen Referendums zu ü-berwinden haben, wird klar, dass Harmonisierung und Koordination in zahl¬reichen Bereichen aus der Sicht des Bundes nicht nur erwünscht, sondern für eine erfolgreiche Zukunft des Föderalismus unabdingbar sind. Eine solche Harmonisierung liesse sich sicherlich auch mit einem Ausbau der Bundeskompetenzen erreichen. In Beachtung des Subsidiaritätsprinzips will der Bund aber nicht diesen Weg einschlagen, sondern darauf vertrauen, dass im Rah-men der horizontalen oder – wie im Hochschulwesen – vertikalen Kooperation einvernehmliche Lösungen gefunden werden können. Erst wenn diese Kooperation scheitert, tritt die Kompetenzverschiebung zugunsten des Bundes ein. Vor diesem Hintergrund ist auch die häufig gegenüber gesamtschweizerischen Konkordaten verbreitete Skepsis zu relativieren: Solche Konkordate sind – im Geiste der neuen Föderalismusreform – nicht nur zulässig, sondern – als echte Alternative zur Begründung von neuen Bundeskompetenzen – sogar erwünscht. Es macht unter dem Gesichtspunkt der föderativen Legitimation einer Regelung – ungeachtet der in einem konkreten Fall gefundenen materiell¬rechtlichen Lösung – einen Unterschied, ob diese von den Kantonen ausgehandelt oder vom Bund diktiert wird. Beson-ders deutlich tritt dieser Unterschied im Kontext von Standortentscheiden zu Tage: Man stel-le sich nur vor, wenn die Bundesversammlung (oder über ein Referendum gar das Volk) über die Standorte der Spitzenmedizin oder die räumliche Verteilung der Abfallbewirtschaftungsanlagen entscheiden muss. Verhandlungslösungen bringen hier wahrscheinlich die besseren Ergebnisse als punktuelle Mehrheitsentscheide eines Parlaments.

d) Die vom Verfassungsgeber im Hinblick auf die Harmonisierung gewählte Stossrichtung hat zweifellos auch ihre Nachteile: Hinzuweisen ist insbesondere auf die dadurch bewirkte Kompetenzverlagerung von den kantonalen Parlamenten an die Kantonsregierungen. Solange aber die Mindestgarantien des demokratischen Rechtsstaates (Art. 51 BV) ein-gehalten sind, nimmt die Bundesverfassung allfällige Demokratiedefizite zugunsten der Stärkung des Föderalismus in Kauf. Immerhin verpflichtet Art. 13 lit. d FiLaG die Kantone, bei der Zusammenarbeit mit Lastenausgleich die Mitwirkung der kantonalen Parlamente sicherzustellen. Die in den Kantonen zur Ratifikation hängige Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (IRV) verpflichtet demgemäss die Kan-tonsregierungen, die kantonalen Parlamente rechtzeitig über bestehende oder beabsichtigte Vereinbarungen im Bereich der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich zu informieren (Art. 4 Abs. 1 IRV). Ausserdem müssen bei gemeinsamen Trägerschaften inter-parlamentarische Geschäftsprüfungskommissionen eingesetzt werden (Art. 15 Abs. 1 IRV).

e) Wir werden beobachten müssen, ob sich die neuen Instrumente des NFA und der Bildungsverfassung in der Praxis bewähren werden. Die Zukunft des Föderalismus in der Schweiz gehört sicher der bundesstaatlichen Zusammenarbeit. Die mit dieser Zusammenar-beit einhergehende Harmonisierung und Koordination ebnet ohne Zweifel den Weg zu den in mittel- bis längerfristiger Zukunft absehbaren Gebietsreformen.

3. Schluss
Lassen Sie mich zum Schluss kommen: Die Schweiz der Zukunft wird eine föderalistische Schweiz bleiben. Ihre Pluralität, die sich nicht nur in den verschiedenen Sprach-, Kultur- und Religionsgemeinschaften ausdrückt, sondern auch in der regionalen Vielfalt in Erscheinung tritt, lässt sich nur in einem föderalistischen System unter ein gemeinsames Dach bringen. Die Aufgabe des Bundes liegt darin, gerade auch im internationalen Kontext seine Kompe-tenzen wahrzunehmen und  für die gemeinsame Wohlfahrt der Bürgerinnen und Bürger des ganzen Landes zu sorgen. Auf dieser Grundlage soll er die Grundstrukturen unseres Bun-desstaates definieren, den inneren Zusammenhalt  überwachen und – wo nötig – über Strei-tigkeiten richten.
Die Grundstruktur darf aber nicht als statisches, fest in Stein gemeisseltes Fundament verstanden werden. Denn solange sich die Welt verändert, wird auch der schweizerische Föderalismus in Bewegung bleiben.

„Gerade wer das Bewahrenswerte bewahren will, muss verändern, was der Erneuerung bedarf.“
Willy Brandt