Anlässlich ihrer Sitzung vom 3./4. November 2003 prüfte die Finanzkommission, ob der vom Bundesrat für das Jahr 2004 beantragte Voranschlag die Vorgaben der Schuldenbremse einhält. Dabei berücksichtigte sie die vorläufigen Ergebnisse aus den Beratungen zum Entlastungsprogramm 2003 (EP 03).
Die Schuldenbremse ist ein institutioneller Mechanismus zur Begrenzung der Verschuldung. Damit werden die Ausgaben im Voranschlag an die für das Budgetjahr geschätzten Einnahmen gebunden. Der Bundesrat hat dem Voranschlag 2004 ordentliche Einnahmen von 47'944 Millionen Franken zugrunde gelegt.
Gemäss dem Mechanismus der Schuldenbremse entspricht jedoch die zulässige Höhe der Gesamtausgaben in der Regel nicht den effektiv geschätzten Einnahmen, sondern kann aus folgenden Gründen davon abweichen:
Konjunktur: Um der Wirtschaftslage Rechnung zu tragen, sind in rezessiven Phasen konjunkturelle Defizite erlaubt. Diese müssen aber in Wachstumsphasen durch konjunkturelle Überschüsse ausgeglichen werden. Die entsprechende Grösse wird als Konjunkturfaktor (K-Faktor) bezeichnet. Das Produkt aus geschätzten Einnahmen mit dem Konjunkturfaktor ergibt den Ausgabenplafond. Für den Voranschlag 2004 hat der Bundesrat die Einnahmen mit einem K-Faktor von 1,0102 multipliziert, was einen Ausgabenplafond von 48'433 Millionen Franken ergibt, d.h. der Ausgabenplafond übersteigt die für das Jahr 2004 geschätzten Einnahmen um 489 Millionen Franken.
Ausserordentlicher Zahlungsbedarf: ausserordentliche und vom Bund nicht steuerbare Ausgaben können den Ausgabenplafond erhöhen. Dafür bedarf es jedoch der Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit beider Räte. Mit dem Voranschlag 2004 beantragt der Bundesrat dem Parlament einen ausserordentlichen Zahlungsbedarf im Umfang von insgesamt 1'093 Millionen Franken.
Strukturelles Defizit: Im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 (EP 03) soll der Abbau des strukturellen Defizits durch eine Übergangsbestimmung (Artikel 40a) im Bundesgesetz über den Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG, SR 611.0) schrittweise erfolgen. Demnach soll für das Jahr 2004 ein strukturelles Defizit von 3'000 Millionen Franken noch zulässig sein. Die beabsichtigte dringliche Änderung des FHG benötigt die Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit beider Räte.
Zusammengefasst bestimmen sich die Ausgaben im Voranschlag 2004 zwar im Wesentlichen nach den geschätzten Einnahmen. Dabei werden aber die konjunkturelle Lage mit 489 Millionen Franken, ein ausserordentlicher Zahlungsbedarf im Umfang von 1'093 Millionen Franken und das strukturelle Defizit mit 3'000 Millionen Franken ausgabenerhöhend berücksichtigt. Aus diesem Grund übersteigen die vom Bundesrat im Voranschlag 2004 eingestellten Gesamtausgaben die geschätzten Einnahmen um 4'582 Millionen Franken. Der minimale rechnerische Handlungsspielraum gemäss Voranschlag 2004 verringert sich gegenüber dem Vorjahr von 59 auf 23 Millionen Franken.
Eckwerte im Voranschlag 2004 siehe Beilage
Einhaltung der Schuldenbremse erfordert zweimal qualifiziertes Mehr in der Wintersession
Die Finanzkommission hat die Gründe, welche im Voranschlag 2004 zu mehr Ausgaben als Einnahmen führen sollen, im Einzelnen geprüft. Als erstes hat sie festgestellt, dass der K-Faktor im Voranschlag 2004 gegenüber demjenigen im Voranschlag 2003 verändert und seine Sensitivität verdoppelt wurde was Mehrausgaben von 489 Mio. Franken erlaubt. Führte eine Verringerung der BIP-Wachstumsprognose für das Voranschlagsjahr um einen Prozentpunkt zu einer Erhöhung des K-Faktors um lediglich 0,4 Prozent, schlägt eine solche mit dem modifizierten K-Faktor nun mit 0,8 Prozent zu Buche.
Zweitens hat die Finanzkommission geprüft, ob die Voraussetzungen vorliegen, um gewisse Ausgabenpositionen als ausserordentlichen Zahlungsbedarf zu definieren. Ausserordentlicher Zahlungsbedarf liegt vor, wenn eine Ausgabe aussergewöhnlich und nicht steuerbar ist. Soweit es sich dabei um die Ausfinanzierung fehlenden Deckungskapitals bei den Vorsorgeeinrichtungen von Post, Skyguide und den altrechtlichen ETH-Dozierenden handelt, erachtet die Finanzkommission die Voraussetzungen für die Annahme eines ausserordentlichen Zahlungsbedarfs als gegeben. Die Finanzkommission folgte dem Bundesrat, dass die Anerkennung einer Liquiditätsspritze von 50 Mio. Franken an Skyguide als ausserordentlicher Zahlungsbedarf definiert werden kann. Sie hält jedoch fest, dass die Anerkennung eines ausserordentlichen Zahlungsbedarfs die Ausnahme bleiben und restriktiv gehandhabt werden muss. Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf hat die Mehrheit der Ratsmitglieder jedes der beiden Räte zuzustimmen.
Drittens hat die Finanzkommission davon Kenntnis genommen, dass im Rahmen des Entlastungsprogramms der Abbau des strukturellen Defizits erstreckt werden soll. Das bedingt eine dringliche Änderung von Artikel 40a des Finanzhaushaltgesetzes in der Wintersession. In politischer Hinsicht stellt sie fest, dass damit in zwei Bereichen eine qualifizierte Mehrheit beider Räte nötig wird, damit der Voranschlag 2004 in der Wintersession schuldenbremsenkonform verabschiedet werden kann.
Beschlüsse der Kommission
Die Finanzkommission konnte zufolge der Interdependenzen mit dem Entlastungsprogramm nur zu 3 von 6 Bundesbeschlüssen definitiv Antrag stellen. Sie beantragt Zustimmung zum Bundesbeschluss IV über den Voranschlag der Eidgenössischen Alkoholverwaltung für das Jahr 2004, zum Bundesbeschluss I über den Nachtrag II zum Voranschlag 2003 und zum Bundesbeschluss II über die Entnahmen aus dem Fonds für die Eisenbahngrossprojekte für das Jahr 2003.
Zu drei Bundesbeschlüssen fasste die Kommission vorbehaltene Entscheide: Sie beantragt dem Bundesbeschluss I über den Voranschlag für das Jahr 2004, dem Bundesbeschluss II über die Entnahmen aus dem Fonds für die Eisenbahngrossprojekte für das Jahr 2004 und dem Bundesbeschluss III über den Voranschlag 2004 des ETH-Bereichs nur unter der Voraussetzung zuzustimmen, dass die Spezialkommission Entlastungsprogramm an den Beschlüssen des Ständerates festhält. Bei abweichenden Entscheiden müsste die Finanzkommission erneut zusammentreten und über Kürzungen beschliessen, damit der verfassungsmässige Auftrag der Schuldenbremse eingehalten wird.
Die Kommission tagte am 3./4. November 2003 unter dem Vorsitz von Herrn Ständerat Hans-Rudolf Merz (R/AR) und im Beisein von Herrn Bundesrat Kaspar Villiger. Jede Departementsvorsteherin und jeder Departementsvorsteher hat das Budget ihres bzw. seines Departementes vertreten.
Bern, 04.11.2003 Parlamentsdienste