A. Ausgangslage und Feststellungen in der Hauptangelegenheit der Abklärungen:
Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) beschloss am 2. Juni 2005, die Leistungspflicht der Krankenversicherer für fünf komplementärmedizinischen Methoden auf den 1. Juli 2005 aufzuheben. Das EDI hat seinen Entscheid am 3. Juni 2005 kommuniziert. Bereits am 6. Juni 2005 gab der Krankenversicherer „Groupe Mutuel, Association d'assureurs" (in der Folge als Groupe Mutuel bezeichnet) eine neue Zusatzversicherung bekannt. Dieser Ankündigung folgte ab 9. Juni 2005 eine nationale Werbekampagne der Groupe Mutuel zu deren neuen Produkt.
Diese Aktion wurde in der Öffentlichkeit kritisiert. Insbesondere wurden Vermutungen geäussert, dass Groupe Mutuel über den Entscheid des EDI vom 2. Juni 2005 vorinformiert war. In der Folge wurden die Nähe des Vorstehers des EDI zur Groupe Mutuel und deren mögliche Einflussnahme auf gesundheitspolitische Entscheide in den Medien und in politischen Kreisen thematisiert.
Vor diesem Hintergrund beschloss die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats (GPK-S) am 21. Juni 2005, entsprechende Vorabklärungen einzuleiten.
Die GPK-S stellt fest, dass sich die im Anschluss an den Entscheid des EDI vom 2. Juni 2005 in Sachen Komplementärmedizin geäusserten Vermutungen einer privilegierten Behandlung der Groupe Mutuel in den gründlichen Abklärungen der GPK-S nicht bestätigt haben. Die GPK-S hat ihre diesbezüglichen Arbeiten deshalb abgeschlossen.
B. Weitere Feststellungen anlässlich der Abklärungen
1. Fehlende Übergangsregelung zum Entscheid in Sachen Komplementärmedizin
Die Kommission ist der Ansicht, dass das EDI den Entscheid vom 2. Juni 2005 hinsichtlich seiner Auswirkungen (auch auf andere Departemente) ungenügend vorbereitet hat.
Der Entscheid, die fünf Methoden der Komplementärmedizin aus der Grundversicherung auszuschliessen, entfaltete unmittelbare Wirkung auf den 1. Juli 2005. Zwar kündigte das EDI gleichzeitig mit seinem Entscheid an, dass die Versicherer für die aus der Grundversicherung fallenden Leistungen Zusatzversicherungen anbieten dürften, die allen Versicherten zugänglich sein werden. Diese Äusserung des EDI vermochte die Verunsicherung unter den betroffenen Versicherten allerdings nicht zu beseitigen.
Erst am 13. Juni 2005 gab das EDI eine Empfehlung an alle Krankenversicherer ab, „komplementärmedizinische Therapien, die bis spätestens 30. Juni 2005 begonnen haben, noch während drei Monaten (bis Ende September 2005) zu vergüten". Diese späte, nicht offiziell kommunizierte und auch nicht verbindliche Empfehlung vermochte die Fragen nicht zu beantworten und sorgte eher noch für Verwirrung. Die Konstellation, dass Leistungen in der Grundversicherung gekappt werden, ohne dass sie eine entsprechende Prämienreduktion zur Folge haben, brauchten Krankenversicherer indirekt als Argumentarium, um die Produkte im Zusatzversicherungsbereich zum Nullpreis (Stichwort Gratisprämie) anbieten zu wollen. Einige Versicherer versuchten zudem, eine Versicherungsdeckung durch stillschweigenden Vertragsabschluss (Stichwort Zuteilungsverfahren) herbeizuführen. Solche Bestrebungen konnten vom Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) nicht gutgeheissen werden.
Vor dem Hintergrund der Ereignisse muss das Fehlen einer rechtzeitigen und korrekten Übergangsregelung aus heutiger Sicht beanstandet werden. Das EDI hätte mit einer entsprechenden Übergangsregelung (nach Konsultation des BPV) einen grossen Teil der Aufregung und Verunsicherung vermeiden können und müssen. Die Kommission ist der Ansicht, dass das EDI auch sich selbst durch ein proaktiveres und transparenteres Vorgehen mehr Handlungsspielraum hätte verschaffen können.
Die Kommission hat den Vorsteher des EDI gebeten, in künftigen Fällen den Überlegungen der Kommission Rechnung zu tragen.
2. Fehlender Einbezug des BPV durch das Bundesamt für Gesundheit (BAG)
Die GPK-S stellt im Zusammenhang mit dem Entscheid des EDI vom 2. Juni 2005 einen fehlenden Einbezug des BPV durch das BAG fest. Zu beanstanden ist, dass das BAG das BPV in keiner Weise über den anstehenden Entscheid vororientiert hat, noch das für die Prämienfestsetzung zuständige BPV einbezogen hat. Nach Ansicht der Kommission wäre eine Orientierung durch das BAG von der Sache her notwendig gewesen. Das BPV war als Tarifbewilligungsbehörde vom Entscheid des EDI unmittelbar betroffen. Die sonst in einer ständigen Arbeitsgruppe institutionalisierte Zusammenarbeit und Informationsplattform der beiden Ämter hat in diesem Fall nicht funktioniert.
Die GPK-S forderte die Vorsteher des EDI und des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) auf, der Zusammenarbeit zwischen den beiden Ämtern grössere Aufmerksamkeit zu schenken und Massnahmen zur Verbesserung der Kooperation und gegenseitigen Information zu treffen. Eine intensive Zusammenarbeit ist umso wichtiger als sich die beiden Ämter die Aufsicht im Bereich der Krankenversicherung teilen.
3. Die Zulässigkeit von Werbemassnahmen vor der Genehmigung eines Versicherungsprodukts durch das BPV
Die Praxis des BPV lässt es zu, dass Versicherer für noch nicht genehmigte Produkte Werbung machen. Hingegen darf ein Produkt vor dessen Genehmigung durch das BPV nicht kommerzialisiert werden. Eine Kommerzialisierung liegt gemäss Praxis des BPV dann vor, wenn ein Vertrag über ein Versicherungsprodukt abgeschlossen wird. Es scheint der Kommission angezeigt, dass das EFD die diesbezügliche Praxis des BPV kritisch und im Allgemeinen überprüft. Neben den Interessen der Versicherer an einer möglichst raschen Publizität und Markteinführung neuer Produkte stehen auch Interessen des Konsumentenschutzes sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr zur Diskussion. Es gilt auch, wettbewerbsrechtliche Grundsätze einzuhalten. Eine Überprüfung der Praxis ist nach Ansicht der Kommission auch deshalb angezeigt, weil sich die Praxis des BPV nicht direkt auf eine gesetzliche Bestimmung abstützten lässt. Im Rahmen einer Überprüfung sind Begriff, Zeitpunkt und Kriterien einer Kommerzialisierung zu präzisieren. Die Abklärungen der GPK-S weisen darauf hin, dass die Praxis des BPV nicht allen Wettbewerbsteilnehmern bekannt ist. Aus diesem Grund hält die Kommission entsprechende Weisungen bzw. Rundschreiben über die angewandte Praxis sowie allfällige Präzisierungen für angezeigt.
4. Personelle Ressourcen beim Krankenversicherungsbereich des BPV
Die GPK-S musste feststellen, dass das BPV im fraglichen Zeitpunkt, als die Gesuche für Zusatzversicherungen eingereicht wurden, unter enormem Arbeitsdruck stand. Der mit lediglich sieben Vollzeitstellen ausgestattete Krankenversicherungsbereich beim BPV ist mit rund 1500 präventiv zu bewilligenden Produkten pro Jahr im Allgemeinen mehr als ausgelastet. Das Amt musste in der fraglichen Zeit mindestens 90 Verfügungen erlassen (in den Bereichen Mutterschaftsversicherung, neue Produkte, Tarifänderungen etc.). Die Versicherer müssen ihre Kunden über Tarifänderungen informieren, die ihrerseits ein Kündigungsrecht haben. Damit diese Rechte gewahrt werden können, muss das BPV firstgerecht entscheiden. Die Ressourcen des BPV in diesem Bereich stehen in einem offensichtlich ungünstigen Verhältnis zu den Aufgaben und Verantwortungen. Das EFD muss die personellen Kapazitäten in diesem Bereich kritisch prüfen und gegebenenfalls intern Massnahmen zur Behebung von Personalengpässen treffen bzw. zuhanden des Bundesrats und Parlaments vorschlagen.
Bern, 15.03.2006 Parlamentsdienste