Erlasse der Bundesversammlung sind Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse, Verordnungen und einfache Bundesbeschlüsse.
Die wohl bekannteste Aufgabe der Bundesversammlung ist der Erlass von rechtsetzenden Bestimmungen. Neben der
Rechtsetzung kommen der Bundesversammlung aber auch noch andere Aufgaben zu, wie beispielsweise die Festlegung des
Budgets, die Mitwirkung bei der
Planung des
Bundesrates, die
Genehmigung von Staatsverträgen, die
Gewährleistung von Kantonsverfassungen und Entscheide über die
Gültigkeit von Volksinitiativen. Die Bundesversammlung erlässt somit nicht nur Rechtssätze, sondern auch nicht rechtsetzende Bestimmungen, d. h. Einzelakte.
Für die Erlasse der Bundesversammlung sieht die
Verfassung (Art. 163 BV) folgende Formen vor:
- Bundesgesetz;
- Verordnung;
- Bundesbeschluss;
- einfacher Bundesbeschluss.
Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse sind dem
Referendum unterstellt, Verordnungen und einfache Bundesbeschlüsse hingegen nicht.
Die Bundesversammlung hat, so die Verfassung, die rechtsetzenden Bestimmungen in die Form eines Bundesgesetzes oder einer Verordnung zu kleiden. Einzelakte ergehen in Form eines Bundesbeschlusses oder eines einfachen Bundesbeschlusses.
| Referendum | Bundesgesetze | Bundesbeschlüsse |
|---|
| Kein Referendum | Verordnungen | einfache Bundesbeschlüsse |
|---|
Bei den rechtsetzenden Bestimmungen unterscheidet die Bundesverfassung zwischen wichtigen und weniger wichtigen Bestimmungen. Wichtige rechtsetzende Bestimmungen sind in die Form eines Bundesgesetzes zu kleiden, weniger wichtige Bestimmungen können auch als Verordnungen erlassen werden.
«Rechtsetzend»
Als «rechtsetzend» gelten Bestimmungen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen (Art. 22 Abs. 4 ParlG). «Generell» ist eine Bestimmung, welche sich an einen Kreis von Personen richtet, der nicht näher bestimmt wird; «abstrakt» sind Bestimmungen, welche sich auf eine unbestimmte Menge konkreter Sachverhalte beziehen.
Die nicht rechtsetzenden Bestimmungen (Einzelakte) der Bundesversammlung sind im Gegensatz zu den Rechtssätzen Bestimmungen, welche sich auf konkrete Sachverhalte beziehen. Einige dieser Akte sind generell, d. h. sie beziehen sich nicht auf einen näher bestimmbaren Kreis von Personen, andere wiederum individuell.
«Wichtig»
Die Verfassung (Art. 164 Abs. 1 BV) konkretisiert den Begriff der «Wichtigkeit» mit einer nicht abschliessenden Aufzählung von Sachgebieten. Demnach gehören dazu insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über:
- die Ausübung der politischen Rechte;
- die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte;
- die Rechte und Pflichten von Personen;
- den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben;
- die Aufgaben und Leistungen des Bundes;
- die Verpflichtung der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug des Bundesrechts;
- die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden.
Da die Verfassung keine abschliessende Definition des Begriffes enthält, ist es Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, was als wichtig im Sinne der Verfassung zu qualifizieren, d. h. zwingend in die Form eines Gesetzes zu kleiden ist.
Bei den Einzelakten legen die Verfassung und das Gesetz einzeln fest, ob sie als Bundesbeschlüsse oder einfache Bundesbeschlüsse erlassen werden, d. h. dem Referendum unterstellt sind oder nicht. Das Kriterium der «Wichtigkeit» spielt auch hier eine Rolle.
Auf den ersten Blick mag es befremdend erscheinen, dass die Verfassung neben den vier Erlassformen weder die Verfassung noch die völkerrechtlichen Verträge auflistet. Der Grund hierfür ist, dass weder Verfassungsbestimmungen noch völkerrechtliche Verträge von der Bundesversammlung erlassen werden und diese folglich keine Erlassformen der Bundesversammlung sind.
Auch wenn Verfassungsbestimmungen und völkerrechtliche Verträge nicht von der Bundesversammlung erlassen werden, kommt ihr doch bei beiden eine Aufgabe zu:
- Verfassungsrevisionen werden von der Bundesversammlung ausgearbeitet und Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet und bei einer vom Volk initiierten Revision überprüft die Bundesversammlung die Volksinitiative auf ihre Gültigkeit und empfiehlt sie Volk und Ständen zur Annahme oder zur Ablehnung, wobei das Parlament der Volksinitiative auch einen Gegenentwurf gegenüberstellen kann.
- Völkerrechtliche Verträge wiederum werden – soweit nicht der Bundesrat durch Bundesgesetz oder via die von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtliche Verträge zum selbstständigen Vertragsabschluss ermächtigt ist – von der Bundesversammlung genehmigt.
Da es sich sowohl beim Unterbreitungsbeschluss wie auch beim Genehmigungsbeschluss um nicht rechtsetzende Akte handelt, sind beide Akte in die Form von Bundesbeschlüssen zu kleiden: Die Unterbreitung der Verfassungsrevision und die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen, welche dem Referendum unterstellt sind, ergehen in Form von Bundesbeschlüssen im engen Sinne, die übrigen in Form des einfachen Bundesbeschlusses.
Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse und einfache Bundesbeschlüsse sind im Übrigen exklusive Erlassformen der Bundesversammlung. Kein anderes Organ kann diese für seine Erlasse verwenden. Verordnungen hingegen werden auch von der Regierung und den Gerichten erlassen. Neben den Parlamentsverordnungen gibt es also auch Regierungs- und Gerichtsverordnungen. Die Verordnung ist im Grunde primär eine Erlassform der Exekutive. Die meisten werden von der Regierung und den ihr unterstellten Verwaltungseinheiten erlassen; Parlaments- und Gerichtverordnungen sind hingegen eher selten.
Fakten zu den Erlassformen
1848 – 1874
Die Verfassung von 1848 (Art. 78) sah zwei Erlassformen vor:
- Bundesgesetze und
- Bundesbeschlüsse.
Rechtssätze wurden mehrheitlich in Form von Bundesgesetzen erlassen, Einzelakte in Form von Bundesbeschlüssen.
Die Verfassung von 1848 kannte noch kein Gesetzesreferendum.
1874 – 1962
Mit der Verfassung von 1874 (Art. 89) wurde der Katalog der Erlassformen erweitert. Neu wurde zwischen den allgemeinverbindlichen und nicht allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüssen unterschieden. Zudem wurden die allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse noch in dringliche und nicht dringliche unterteilt. Umstritten war, ob die Form des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses ausschliesslich für rechtsetzende Erlasse verwendet werden sollte oder auch für Verwaltungsakte oder gar alleine Verwaltungsakten vorbehalten sein sollte.
Neben diesen vier in der Verfassung verankerten Erlassformen gab es in der Praxis noch den Beschluss der Bundesversammlung. Dieser wurde für den Erlass von Bestimmungen verwendet, welche die Bundesversammlung gestützt auf eine besondere Ermächtigung erliess.
Anfänglich waren nur die Bundesgesetze und die nicht dringlichen allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse dem Referendum unterstellt. Mit der Gutheissung der Volksinitiative «für die Rückkehr zur direkten Demokratie» am 11. September 1949 wurden auch noch die dringlichen Bundesbeschlüsse mit einer Geltungsdauer von über einem Jahr dem Referendum unterstellt.
1962 – 1999
1962 wurde im
Geschäftsverkehrgesetz festgehalten, wie die von der Verfassung vorgeschriebenen Erlassformen voneinander abzugrenzen waren. Zudem wurde die Form des nicht referendumspflichtigen allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses auf Gesetzesstufe eingeführt.
Gemäss den neuen Bestimmungen waren:
- unbefristete rechtsetzende Erlasse in Form des Bundesgesetzes zu kleiden,
- befristete rechtsetzende Erlasse in die Form des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses zu erlassen; ebenso Einzelakte gegen die kraft einer Verfassungsbestimmung das Referendum verlangt werden konnte;
- befristete, dringlich erklärte rechtsetzende Erlasse in Form des dringlichen allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses zu kleiden;
- rechtssetzende Erlasse, welche gestützt auf eine besondere Ermächtigung durch die Bundesverfassung, erlassen werden, sollten in die Form des nicht referendumspflichtigen allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses gekleidet werden und
- nicht dem Referendum unterstellte Einzelakte waren in die Form des einfachen Bundesbeschlusses zu kleiden.
Ab 2000
Im Rahmen der Totalrevision der Verfassung von 1999 wurde das System der Erlassformen erneut überarbeitet: Der allgemeinverbindliche Bundesbeschluss wurde abgeschafft, befristete und dringliche rechtsetzende Bestimmungen werden neu in die Form des Bundesgesetzes gekleidet und rechtsetzende Erlasse, welche gestützt auf eine besondere Ermächtigung durch die Bundesverfassung, erlassen werden, in der Form der Verordnung erlassen.
Statistischer Überblick der Akte der Bundesversammlung geordnet nach Erlassform
|
Total |
500 |
481 | 462 |
| Bundesgesetze | 160 | 161 | 134 |
| Verordnungen der BVers | 17 | 10 | 8 |
| Bundesbeschlüsse | 108 | 125 | 93 |
| Einfache Bundesbeschlüsse | 215 | 185 | 227 |
Statistischer Überblick über die Einzelakte der Bundesversammlung, geordnet nach Sachgebiet
|
Total |
323 |
310 | 320 |
| Beschlüsse zur Teilrevision der Verfassung | 27 | 36 | 23 |
| Beschlüsse zu völkerrechtlichen Verträgen | 117 | 105 | 139 |
| Finanzbeschlüsse | 140 | 129 | 128 |
| Beschlüsse im Rahmen der Planung und der Kontrolle der Staatstätigkeit | 11 | 11 | 11 |
| Beschlüsse im Rahmen der Beziehung zwischen Bund und Kantonen | 12 | 10 | 8 |
| Beschlüsse in Bezug auf Armeeeinsätze | 7 | 10 | 3 |
|
Total |
27 |
36 |
23 |
| Gültigkeitserklärung und Unterbreitung einer Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes zur Abstimmung (Art. 139 Abs. 5 BV) | 20 | 30 | 17 |
| Teilgültigkeitserklärung und Unterbreitung einer Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes zur Abstimmung (Art. 139 Abs. 5 BV) | 0 | 1 | 0 |
| Ungültigerklärung einer Volksinitiative (Art. 139 Abs. 3 BV) | 0 | 0 | 0 |
| Unterbreitung eines direkten Gegenentwurfs zu einer Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes (seit 2009) zur Abstimmung (Art. 139 Abs. 5 BV,
Art 101 ParlG) | 2 | 3 | 2 |
| Zustimmung zu einer Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung in Form einer allgemeinen Anregung (Art. 139 Abs. 4 BV) | 0 | 0 | 0 |
| Ablehnung und Unterbreitung einer Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung in Form einer allgemeinen Anregung zur Abstimmung (Art. 139 Abs. 4 und
Art. 140 Abs. 2 Bst. b BV) | 0 | 0 | 0 |
| Unterbreitung einer vom Volk in Form einer allgemeinen Volksinitiative initiierten Teilrevision der Verfassung zur Abstimmung (Art. 139 Abs. 4,
Art. 156 Abs. 3 Bst. b und
Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV) | 0 | 0 | 0 |
| Unterbreitung einer von einer Behörde initiierten Teilrevision der Verfassung zur Abstimmung (Art. 194 und
Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV) | 5 | 2 | 4 |
|
Total |
117 |
105 |
139 |
| Genehmigung eines Beitritts zu einer Organisation für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV) | 0 | 0 | 0 |
Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen,
die unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Art. 166 Abs. 2 und
Art. 141 Abs. 1 Bst. d BV) | 77 | 86 | 69 |
| Genehmigung der übrigen völkerrechtlichen Verträge (Art. 166 Abs. 2 BV) | 40 | 19 | 70 |
|
Total |
140 |
129 |
128 |
| Festlegung des Voranschlags des Bundes (Art. 25 Abs. 1 und 2 ParlG) | 4 | 4 | 4 |
| Festlegung der Planungsgrössen im Voranschlag (seit 2016) (Art. 29 Abs. 2 FHG) | - | - | 3 |
| Kenntnisnahme des Finanzplans (seit 2016) (Art. 143 Abs. 3 ParlG) | - | - | 3 |
| Festlegung des Voranschlags einer dezentralen Verwaltungseinheit mit Sonderrechnung | 8 | 8 | 2 |
| Genehmigung einer Entnahme aus einem Spezialfond mit Sonderrechnung (Art. 4 BIFG;
Art. 5 NAFG) | 8 | 8 | 8 |
| Genehmigung von Nachträgen zum Voranschlag des Bundes (Art. 25 Abs. 1 und 2 ParlG) | 10 | 9 | 11 |
| Bewilligung von zusätzlichen Entnahmen aus einem Spezialfonds mit Sonderrechnung (Art. 4 BIFG;
Art. 5 NAFG) | 6 | 5 | 3 |
| Bewilligung von mit einer Sonderbotschaft unterbreiteten Voranschlagskrediten, gestützt auf ein Spezialgesetz | 1 | 0 | 0 |
| Genehmigung von mit einer Sonderbotschaft zur nachträglichen Genehmigung unterbreiteten Nachtragskrediten, gestützt auf ein Spezialgesetz | 1 | 0 | 0 |
| Bewilligung von Zahlungsrahmen oder Verpflichtungskrediten (Sonderbotschaft) (Art. 25 Abs. 1 und 2 ParlG) | 83 | 75 | 79 |
Genehmigung der Staatsrechnung
(Art. 25 Abs. 1 und 2 ParlG) | 4 | 4 | 4 |
| Genehmigung einer Sonderrechnung (Art. 8 Abs. 1 BIFG;
Art. 10 Abs. 1 NAFG) | 15 | 16 | 11 |
Quellen
- BGE 103 Ia 369 E. 6 381 ff.
-
Runo Eggimann, Die Erlassformen der Bundesversammlung gemäss den Formvorschriften des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 23. März 1962, Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich 1978.
- Ulrich Häfelin, Walter Haller, Hellen Kelle, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess 2008, S. 547 f.
- Andreas Kley, Reto Feller, Die Erlassformen der Bundesversammlung im Lichte des neuen Parlamentsgesetzes, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 105(2004), H. 5, S. 240 f.
- Pierre Tschannen, Art. 163 N 10, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 2671.
- Pierre Tschannen, Art. 163 N 29, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 2401.
