L'Etat dispose de moins en moins d'argent pour financer les tâches toujours plus nombreuses qui lui incombent. Or, de nombreuses personnes fortunées en Suisse seraient certainement disposées à consacrer une partie de leurs ressources à des tâches d'intérêt général, si la législation en vigueur en matière de fondations (sur un plan tant civil que fiscal) n'était si contraignante. Les exemples de l'Autriche ou des Etats-Unis en témoignent. Dans ces pays, qui offrent des conditions-cadres plus souples, l'activité des fondations à caractère d'utilité publique y est beaucoup plus intense qu'en Suisse. La CER-E propose par conséquent de donner suite à une initiative parlementaire du Conseiller aux Etats Schiesser afin d'encourager l'investissement privé dans les tâches d'utilité publique.
L'initiative vise notamment à faciliter pour le fondateur la modification du but de la fondation lorsque celui-ci n'est plus adapté. Le fondateur doit également pouvoir obtenir la dissolution de la fondation et ainsi pouvoir récupérer le capital en cas de nécessité. Enfin, le projet prévoit un assouplissement des critères autorisant l'allègement fiscal des fondations poursuivant des buts d'intérêt général. Le régime fiscal de faveur actuellement réservé aux fondations poursuivant des buts de pure utilité publique doit aussi être accordé lorsque l'activité de la fondation sert par ailleurs les intérêts du fondateur. Les montants déductibles en cas de donation à une fondation doivent également être rehaussés.
A noter enfin que l'initiative sera traitée lors de la session d'été par la petite chambre. En cas de feu vert de cette dernière, la CER-E élaborera un projet de loi tenant compte notamment des risques d'abus éventuels.
Pour plus d'informations, voir le rapport publié par la CER-E en annexe.
Conseil des Etats
00.461 é Ivpa. Révision de la législation régissant les fondations (Schiesser)
Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du 3 mai 2001
Lors de sa séance du 3 mai 2001, la commission, conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre les conseils, a examiné l'initiative parlementaire déposée le 14 décembre 2000 par le conseiller aux Etats Schiesser sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces.
Cette initiative parlementaire demande que la législation régissant les fondations soit révisée dans un sens plus libéral sur un plan tant civil que fiscal afin de rendre plus attractif cet instrument pour les personnes qui souhaitent, par ce biais, affecter une partie de leur patrimoine à des tâches d'utilité publique.
Proposition de la commission
La commission propose à l'unanimité de donner suite à l'initiative.
Au nom de la commission,
Le président : Wicki
1 Texte et développement de l'initiative parlementaire du 14 décembre 200011 Texte
Me fondant, d'une part, sur l'article 160 alinéa 1er de la Constitution fédérale et, d'autre part, sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose, sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, l'initiative parlementaire suivante dans laquelle je demande que le droit des fondations (art. 80ss. du Code civil) et les dispositions du droit fiscal (de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct, de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes et de la loi fédérale sur l'impôt anticipé) soient modifiés selon le projet suivant:
I. Révision partielle du Code civil suisse (CC) (proposition)A. Organe de révision et surveillance
Art. 83 B. Organisation I. Organes 1. Généralités
...
Art. 83a II. Organe de révision 1. Désignation par la fondation
1 Le conseil de fondation désigne un organe de révision.
2 Les personnes chargées de la révision ne peuvent appartenir à un autre organe de la fondation ni être liées à elle par des rapports de travail.
3 Le Conseil fédéral fixe les conditions à remplir par les organes de révision pour effectuer correctement leurs tâches.
4 L'autorité de surveillance peut exceptionnellement libérer une fondation de l'obligation de créer un organe de révision.
Art. 83b 2. Désignation par le juge
1 Lorsque le préposé au registre du commerce apprend que la fondation n'a pas d'organe de révision, il lui impartit un délai pour régulariser sa situation.
2 Passé ce délai, le juge désigne, à la requête du préposé au registre du commerce, un organe de révision pour l'exercice annuel. Il choisit librement le réviseur.
3 Si ce réviseur démissionne, il communique sa décision au juge.
4 Pour de justes motifs, la fondation peut demander au juge la révocation du réviseur qu'il a nommé.
Art. 83c 3. Activités
1 L'organe de révision vérifie chaque année la tenue des comptes et l'état de la fortune de la fondation.
2 Le rapport de révision mentionne le nom des personnes qui ont dirigé la révision et atteste que les exigences de qualification et d'indépendance sont remplies.
3 L'organe de révision remet un double du rapport de révision à l'autorité de surveillance.
4 S'il constate que la fondation ne peut assurer à long terme ses engagements et qu'elle est surendettée, l'organe de révision en avertit l'autorité de surveillance.
Art. 84 C. Surveillance
...
3 L'autorité de surveillance vérifie que le rapport de révision que lui a transmis l'organe de révision renferme ce qu'exige la loi.
4 L'autorité de surveillance peut, par une action contre la fondation, demander la révocation d'un réviseur qui ne remplit pas les conditions requises pour cette fonction ou s'il existe de justes motifs.
B. Modification du but
Art. 86 II. Modification du but 1. A la demande de l'autorité de surveillance
...
Art. 86a 2. A la demande du fondateur ou en raison de ses dernières volontés
L'autorité de surveillance compétente modifie, à la demande du fondateur ou d'office en raison des dernières volontés exprimées par lui, le but de la fondation à condition que l'acte de fondation prévoie une telle modification.
C. Rétrocession
Art. 88 F. Dissolution I. De par la loi et par décision de l'autorité de surveillance
1 La fondation est dissoute de plein droit lorsque son but a cessé d'être réalisable et qu'elle ne peut être maintenue par conversion de l'acte de fondation; l'autorité de surveillance compétente constate dans une décision sa dissolution et la fin de la liquidation.
2 Elle est dissoute par une décision de l'autorité de surveillance compétence lorsque son but est devenu illicite ou contraire aux moeurs.
3 Elle est dissoute, à la demande du fondateur ou d'office en raison des dernières volontés exprimées par lui, par une décision de l'autorité de surveillance compétence si le fondateur a prévu la révocation de l'activité de la fondation dans l'acte de fondation.
II. Révision partielle de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (proposition)A. Exonération de l'impôt pour les fondations d'utilité publique
Art. 56
Sont exonérés de l'impôt:
...
g. Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité, sur le bénéfice affecté à ces buts. Sont des activités d'intérêt pour la collectivité notamment les activités caritatives, humanitaires, favorisant la santé, écologiques, éducatives, scientifiques ou culturelles. Il peut y avoir aussi un intérêt pour la collectivité si le cercle des destinataires est défini. Par contre, il n'y en a pas si le cercle des destinataires est limité à une famille;
...
B. Déductibilité
Art. 33
Sont déduits du revenu:
...
i. Les versements bénévoles faits à des personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité, à condition que les prestations versées pendant l'année fiscale s'élèvent au moins à 100 francs et ne dépassent pas au total 30 pour cent des revenus imposables diminués des déductions prévues aux art. 26 à 33.
...
Art. 59 Charges justifiées par l'usage commercial
Les charges justifiées par l'usage commercial comprennent également:
...
c. Les versements bénévoles14 faits à des personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité (art. 56, let. g), jusqu'à concurrence de 30 pour cent du bénéfice net ;
C. Résiliation de la déduction
Art. 23
Sont également imposables:
...
g. La rétrocession des valeurs patrimoniales au fondateur d'une fondation qui a poursuivi des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité et qui a fait l'objet d'une révocation, à condition que le fondateur ait bénéficié pour ses versements bénévoles de la déduction prévue à l'art. 33, al. 1, let. i.
...
Art. 58
...
4 La rétrocession des valeurs patrimoniales au fondateur d'une fondation qui a poursuivi des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité et qui a fait l'objet d'une révocation doit être comptabilisée dans le compte de résultats à condition que son fondateur ait débité du compte de résultats, au titre des charges justifiées par l'usage commercial, les versements bénévoles visés à l'art. 59, let. c.
III. Révision partielle de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (proposition)A. Exonération de l'impôt pour les fondations d'utilité publique
Art. 23 Exonérations
Seuls sont exonérés de l'impôt:
...
f. Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité, sur le bénéfice affecté à ces buts. Sont des activités d'intérêt pour la collectivité notamment les activités caritatives, humanitaires, favorisant la santé, écologiques, éducatives, scientifiques ou culturelles. Il peut y avoir aussi un intérêt pour la collectivité si le cercle des destinataires est défini. Par contre, il n'y en a pas si le cercle des destinataires est limité à une famille ;
...
B. Déductibilité
Art. 9 En général
...
2 Les déductions générales sont :
...
i. Les versements bénévoles faits à des personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité, dans les limites fixées par le droit cantonal.
Art. 25 Charges
1 Les charges justifiées par l'usage commercial comprennent également:
...
c. Les versements bénévoles faits à des personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité, dans les limites fixées par le droit cantonal.
...
C. Résiliation de la déduction
Art. 7 Principe
3bis La rétrocession des valeurs patrimoniales au fondateur d'une fondation qui a poursuivi des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité et qui a fait l'objet d'une révocation, à condition que le fondateur ait bénéficié pour ses versements bénévoles de la déduction prévue à l'art. 9, al. 2, let. i.
Art 24 En général
...
6 La rétrocession des valeurs patrimoniales au fondateur d'une fondation qui a poursuivi des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité et qui a fait l'objet d'une révocation doit être comptabilisée dans le compte de résultats à condition que le fondateur ait débité du compte de résultats, au titre des charges justifiées par l'usage commercial, les versements bénévoles visés à l'art. 25, al. 1, let. c.
IV. Révision partielle de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (proposition)
Art. 5 Exceptions
1 Ne sont pas soumis à l'impôt anticipé :
...
f. Les versements bénévoles faits par une société anonyme, une société à responsabilité limitée ou une société coopérative à une personne morale qui poursuit des buts de service public ou d'intérêt pour la collectivité, à condition que, au titre des charges justifiées par l'usage commercial, ils se fondent sur l'art. 59, let. c, de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct et sur l'art. 25, al. 1, let. c, de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes.
12 Développement
Les années qui viennent de s'écouler ont montré que l'Etat est sollicité pour de plus en plus de tâches et qu'il dispose de moins en moins de moyens financiers pour les effectuer toutes. Les gens sont de moins en moins prêts à accepter des hausses d'impôts ou de taxes. Il est quasiment impossible de trouver de nouvelles ressources, sauf pour des objets très particuliers comme l'AVS. Il est aussi de plus en plus difficile d'opérer une juste répartition des moyens entre d'autres tâches de l'Etat et elle est alors politiquement très contestée.
A voir la situation aujourd'hui, rien ne permet de dire que ces luttes pour la répartition des moyens diminueront d'intensité. Bien au contraire! Nous savons en effet qu'il nous faudra investir des sommes considérables dans la formation, dans la recherche et dans la science. L'Etat n'en aura pas les moyens. Nous savons aussi que d'immenses fortunes se sont constituées et que certains de leurs détenteurs seraient tout à fait disposés à en consacrer une bonne partie à des tâches d'intérêt public, qui, aujourd'hui encore, sont financées uniquement par l'Etat. Encore faudrait-il qu'un droit des fondations et qu'un droit fiscal modernisés les incitent, comme c'est le cas ailleurs, à agir ainsi!
C'est ce que je demande dans cette initiative parlementaire, laquelle se présente sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces prévoyant la modification du Code civil et du droit fiscal, et laissant une grande marge de manoeuvre au législateur. Le texte final pourra bien évidemment être rédigé différemment, mais il devra rester fidèle à mes idées forces.
2 Considérations de la commission
L'initiative du conseiller aux Etats Schiesser demande que le droit de la fondation soit révisé dans un sens plus libéral, ce afin de rendre plus attractif cet instrument pour les personnes qui souhaitent, par ce biais, affecter une partie de leur patrimoine à des tâches d'utilité publique. Ainsi par exemple, alors que sous le droit en vigueur, il est très difficile pour le fondateur d'obtenir la modification du but de la fondation quand bien même ce dernier est devenu désuet ou inadapté, l'initiative propose que le fondateur puisse en demander la modification à l'autorité de surveillance (art. 86a du projet CC). Le fondateur doit également pouvoir obtenir la dissolution de la fondation et ainsi récupérer le capital dont il avait doté la fondation (art. 88, al. 3 du projet CC).
L'initiative comprend en outre un volet fiscal visant lui aussi à rendre plus attractif l'institution de la fondation. Le conseiller aux Etats Schiesser demande notamment un assouplissement des critères prévalant à l'exonération fiscale des fondations poursuivant des buts d'intérêt général (art. 56, let. g LIFD et art. 23, let. f LHID). Selon l'initiant, l'exonération doit être également accordée lorsque l'activité de la fondation sert non seulement l'intérêt public, mais également les intérêts du fondateur. Les versements faits par des particuliers ou des personnes morales à des fondations doivent par ailleurs être eux aussi déductibles dans de tels cas (art. 33, let. i et 59 , let. c LIFD et art. 9 al. 2, let. i et 25 al. 1, let. c LHID). L'initiative propose enfin d'augmenter les montants maximaux déductibles dans ce cadre (de 10 à 30 pour cent respectivement du revenu imposable et du bénéfice net).
La commission soutient très largement l'esprit des propositions du conseiller aux Etats Schiesser. Selon la commission, on ne peut qu'être en faveur d'un plus grand engagement de moyens privés en faveur de tâches d'intérêt général. De ce point de vue, il y a en effet certainement en Suisse des ressources très importantes qui pourraient apporter le plus grand bien à la collectivité et décharger l'Etat aux prises avec des demandes d'intervention croissantes de la part de la société. Les conditions-cadres en matière de droit de la fondation ne sont toutefois pas optimales et les propositions contenues dans l'initiative sont sans aucun doute à même d'améliorer la situation.
L'impossibilité pour le fondateur, sous le droit en vigueur, de dissoudre la fondation retient par exemple beaucoup de particuliers de se lier ainsi les mains, ces derniers craignant de ne pouvoir disposer par la suite de moyens en cas de situation de nécessité. De même, les conditions très restrictives prévalant en matière de modification du but de la fondation font de cette dernière un instrument très rigide et sans doute non optimal du point de vue de l'efficacité. Enfin, l'exigence que la fondation poursuive des buts de pure utilité publique sans aucun esprit de lucre pour que les donateurs et la fondation puissent bénéficier d'un régime fiscal allégé est trop restrictive et dissuade sans doute beaucoup de personnes souhaitant pourtant contribuer au bien-être collectif.
La commission relève également que la Suisse a une législation beaucoup moins libérale en matière de droit de la fondation que bien des pays. Des pays comme l'Autriche ou les Etats-Unis offrent des conditions-cadres beaucoup plus souples pour inciter des particuliers à instituer des fondations. L'activité de fondations en faveur de tâches bénéfiques à la collectivité y est d'ailleurs en conséquence beaucoup plus grande qu'en Suisse.
La commission est certes consciente qu'une libéralisation du droit signifie toujours un accroissement des risques d'abus. Ainsi par exemple, la proposition de l'initiant d'assouplir les conditions pour bénéficier des conditions fiscales allégées pourrait conduire à certains abus. Ce problème ne constitue pas une raison pour refuser d'entrer en matière sur une libéralisation nécessaire. La lutte contre les abus doit se faire par l'élaboration des mesures accompagnatrices. Ces aspects pourront être examinés le cas échéant en deuxième phase. La commission rappelle à ce sujet que le projet rédigé par l'initiant n'a aucun caractère contraignant et qu'un contre-projet pourra, si nécessaire, être élaboré (art. 21quater de la loi sur les rapports entre les conseils). La commission entend d'ailleurs également examiner si d'autres modifications du droit de la fondation ne pourront pas s'intégrer dans le cadre de cette révision.
Enfin, la commission relève que l'initiative parlementaire est certainement une voie appropriée en l'espèce. A la différence de l'instrument de la motion, l'initiative permet au Parlement d'être en possession de la maîtrise du dossier et de son calendrier. La commission rappelle à cet égard que le précédent avant-projet de réforme du droit de la fondation (projet de 1993 du groupe de travail Riemer) n'a jamais abouti.
Berne, le 22.05.2001 Services du Parlement