Contexte
La Politique agricole 2002 a initié une réorientation de l'agriculture vers davantage de marché et d'écologie; il est prévu de maintenir ce cap dans la Politique agricole 2007 sur la base de l'article agricole 104 Cst, de manière à créer des conditions générales propices à une agriculture durable et donc porteuse d'avenir. L'enveloppe financière à cet effet s'élève à 14,092 milliards de francs pour la période 2004-2007.
Entrée en matière
Bien que la commission ait décidé à l'unanimité d'entrer en matière, la question des perspectives d'avenir de l'agriculture a prédominé dans le débat concernant l'entrée en matière. Tout le monde s'accorde à dire que l'agriculture doit demeurer productive et présenter des perspectives. En grande majorité, l'orientation de la réforme est approuvée. La crise sur le marché laitier montre qu'il est nécessaire de la poursuivre. Cependant le rythme et la portée de la réforme font l'objet d'une controverse dans presque tous les domaines. Une minorité considère les réformes comme trop osées, contestables sur le plan constitutionnel ; elles représenteraient des dangers et rigueurs excessifs pour les acteurs directement concernés, qui n'auraient pas suffisamment été consultés. Une proposition de renvoi, concernant avant tout la modification de la loi sur l'agriculture a été rejetée par 6 voix contre 5. La majorité considère qu'un ralentissement de la réforme n'empêche met pas seulement de poser les jalons nécessaires au moment opportun, mais revient à défendre des intérêts particuliers, ce qui ne fera que renforcer l'opposition à la réforme à l'avenir.
Domaines particuliersContingentement laitier
En ce qui concerne le contingentement laitier, le Conseil fédéral a présenté des propositions dans trois domaines:
- Primo, une modification urgente de la loi sur l'agriculture conformément au message du 16 octobre 2002 adaptation uniforme de la quantité pour l'ensemble de la branche laitière pour l'année en cours et la suivante, en tant que mesure d'urgence à court terme ; fixation de la quantité totale par le Conseil fédéral à la demande des interprofessions).
- Secundo, fixation des contingents laitiers par le Conseil fédéral à la demande des interprofessions, conformément au message du 16 octobre 2002, en complément de celui du 29 mai 2002.
- Tercio, suppression par étapes du contingentement laitier d'ici à fin avril 2007 (producteurs biologiques et ceux des régions de montagne et d'estivage : 1er mai 2005 et 1er mai 2006 respectivement ; message du 29.5.2002).
Ces propositions se basent sur l'idée que l'évolution des quantités de lait mises en valeur ne soit pas la même dans les différents créneaux. En principe, les organisations responsables des divers produits devraient pouvoir déposer des demandes à part en fonction de leurs besoins. Il s'agit ainsi de réduire les excédents de lait, car les interprofessions, connaissant mieux les conditions du marché, auront l'obligation de contribuer à la recherche de solutions. Sur le plan technique, il n'est pas proposé de supprimer les contingents, mais de transférer sans accrocs la tâche de gérer et de fixer les contingents de la Confédération aux interprofessions. La Confédération n'interviendra dans les quantités fixées par les producteurs qu'en cas de danger menaçant l'évolution de l'économie laitier ou d'une branche. A court terme (droit d'urgence de durée limitée jusqu'à la fin 2003 au plus tard), le Conseil fédéral devrait fixer la quantité de lait pour l'ensemble de la branche à la demande des interprofessions.
A partir de 2004 jusqu'à la suppression des contingents, il devrait fixer les contingents par branche sur demande de l'organisation concernée.
La majorité de la commission atteste la nécessité des réformes. Premièrement, les bilatérales I conduisent à une réduction par étapes des droits de douane et à une ouverture complète du marché du fromage vis-à-vis de l'UE en l'espace de cinq ans. Le fromage suisse sera donc de plus en plus exposé à la concurrence, non seulement à l'étranger, mais aussi en Suisse. Les chiffres le prouvent : dans les 7 premiers mois de 2002, on a exporté 3500 tonnes de fromage suisse de moins, alors que la croissance de la quantité de lait de 0,1% ou 300 tonnes a été modeste. Au vu de ces chiffres, une augmentation de la compétitivité est capitale. Elle implique notamment une réduction de la différence de coûts de production. Exemple: le commerce de contingents a nécessité 233 millions de francs au cours des deux dernières années, ce qui augmente les coûts de production par litre de lait de 2 à 3 ct./l en ce moment (tendance à la hausse). Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission soutient l'orientation tracée par le Conseil fédéral.
La majorité considère cependant le rythme des réformes proposé par le Conseil fédéral comme trop soutenu et diffère la suppression des contingents jusqu'en 2009. En outre, les contingents devraient être supprimés pour les exploitations de montagne et biologiques à partir de 2006, les producteurs concernés pouvant ainsi bénéficier d'un avantage concurrentiel. La commission témoigne ainsi de son attention pour les réserves émises par les milieux agricoles. Des données précises devraient garantir à l'agriculture la sécurité du droit et la prévisibilité et la prolongation du délai lui permettre de s'adapter par étapes.
Une minorité (3 : 6 / 1) estime cependant que ces adaptations sont insuffisantes: elle veut renoncer à la suppression du contingentement et protéger ainsi avant tout l'économie laitière dans les régions de montagne, qui doit déjà faire face à une évolution structurelle suite à la Politique agricole 2002. Pour des raisons analogues, une autre minorité (3 :8) veut introduire un système de droits de livraison empêchant le commerce de contingents, qui seraient cependant maintenus.
Les membres de la commission s'accordent à dire que les mesures d'accompagnement jouent un rôle capital en ce qui concerne l'acceptation de la réforme. Outre le soutien de l'évolution structurelle, il s'agit avant tout de diverses formes de paiements directs.
Viande: Mise aux enchères des contingents tarifaires
Dans le domaine des importations de viande, le Conseil fédéral propose de mettre aux enchères les contingents tarifaires après une période transitoire. Les recettes tirées de ce mode d'attribution plus conforme aux règles de la concurrence devraient permettre de financer l'incinération des déchets de viande.
Avec la voix prépondérante de son président, la commission suit le Conseil fédéral (5 :5 :1). Une minorité est d'avis que le Conseil fédéral n'a pas non plus présenté d'alternative au modèle qui n'est en vigueur que depuis trois ans. La solution de la mise aux enchères met en danger le dégagement du marché ; la prestation en faveur de la production suisse étant un élément clé du système actuel, les producteurs de viande suisses ne pourront plus écouler leurs animaux sans elle. Enfin, les maîtres-bouchers craignent une évolution structurelle excessive.
Aux yeux de la majorité de la commission, des rentes présentes sur le marché de la viande ne bénéficient ni aux producteurs ni aux consommateurs. Ces milieux se seraient donc prononcés en faveur de la réforme au moins en partie. Le degré d'auto-approvisionnement étant de 95% pour la viande de boeuf et de porc et les importations s'élevant à 5%, le rôle du calcul pondéré en faveur de la viande indigène serait mis en doute et des intérêts particuliers importants seraient soupçonnés. La solution proposée par le Conseil fédéral transfère au moins des parties de rentes aux agriculteurs et aux consommateurs ou contribuables. La commission et l'administration sont cependant d'accord que le dégagement du marché de la viande dans les régions périphériques doit rester garanti et que cet objectif peut justifier des marchés publics opérationnels. La commission discutera lors de sa prochaine séance de la question de savoir comment atteindre cet objectif par une promotion étatique.
Paiements directs
Des considérations de principe (indemnisation des prestations), mais aussi les possibilités concernant l'évolution des structures, le Conseil fédéral propose une mise à jour des limites fixées pour l'octroi des paiements directs. Il s'agit d'abolir l'échelonnement des contributions, les valeurs minimales fixées selon la surface ou le nombre d'animaux, ainsi que les limites de revenu et de fortune. La commission suit le Conseil fédéral. Notamment dans le domaine des limites de revenu et de fortune, on ne devrait plus interdire à l'agriculture l'accès à un revenu extra-agricole supplémentaire, ce qui élimine en particulier la discrimination des paysannes.
Une discussion approfondie a eu lieu sur le rapport plus étroit à établir entre la production du lait et la valorisation du fourrage. Les subventions octroyées actuellement permettent de promouvoir l'élevage extensif et dans de bonnes conditions des ruminants et une exploitation sur tout le territoire des surfaces herbagères. Jusqu'ici les vaches laitières ont été exclues du droit aux subventions car ce secteur bénéficie d'un fort soutien du marché. La commission charge le DFE de déterminer si les fonds destinés à soutenir le marché peuvent être transformés progressivement en paiements directs pour les animaux nourris au fourrage et, dans l'affirmative, de quelle manière. Cette mesure pourrait largement contribuer à une réorientation de la production laitière en une valorisation du fourrage.
Atténuation des effets des transformations structurelles
Mesures d'accompagnement social: La commission soutient à l'unanimité les mesures proposées par le Conseil fédéral, notamment les subventions pour la reconversion
Crédits d'investissements: La commission soutient la proposition du Conseil fédéral consistant à étendre les crédits d'investissement (soutien à la diversification), une mesure qui doit encourager les exploitants agricoles à développer et mettre en pratique des idées novatrices.
Protection des appellations d'origine et des données géographiques
La commission entend adapter les dispositions relatives aux appellations d'origine et aux données géographiques aux dispositions de l'accord TRIPS (Trade Related Intellectual Property Rights, Accord sur les droits de propriété intellectuelle) de l'OMC. Les possibilités pour la Suisse d'améliorer la protection de ses produits, surtout agricoles, devraient être plus propices.
Encouragement à l'élevage de moutons
La promotion de l'élevage de moutons, important surtout pour les régions de montagne, et la valorisation de la laine de mouton devraient pouvoir bénéficier de l'aide de la Confédération au même titre que la production d'oeufs, de légumes et de fruits.
Moyens financiers pour 2004 - 2007
Une minorité demande que des mesures prises pour encourager la production et la vente soient augmentées de 1% par an, ce qui conduirait à des dépenses supplémentaires de 380 millions de francs. De plus, un transfert est demandé des paiements directs aux subventions d'encouragement à la production, ce qui correspondrait à un total de 14,501 milliards de francs. La majorité, quant à elle, rejette l'idée de promouvoir la production au détriment des paiements directs car elle considère cette formule comme économiquement inefficace et estime inopportun de proposer cette augmentation eu égard à la précarité des finances et au frein à l'endettement. L'examen - prévu dans la séance du 12.11.2002 - des adaptations dans le domaine des subventions au fourrage pourrait aboutir à quelques changements à l'intérieur des différentes enveloppes budgétaires.
Audition
Au cours de ses travaux, la commission a également procédé à une deuxième série d'auditions: elle a entendu Monsieur Fritz Wyss et Madame Ingrid Schmid (Emmi Schweiz SA), Monsieur Felix Wehrle et Frau Sibyl Anwander (Coop), Madame Regina Fuhrer (Bio Suisse), Monsieur Hans Hofer (Centravo). La commission a également entendu les exploitants agricoles suivants: Monsieur Christian Bär (Rifferswil; étudiant en agronomie), Monsieur Heinrich Marti (Président de la commune de Matt (GL)) et Monsieur Alois Flury-Felber (Deitingen (SO)).
La commission achèvera l'examen par articles à sa séance du 12.11. 2002 afin de saisir le conseil en séance plénière pendant la session d'hiver.
Berne, le 23.10.2002 Services du Parlement