Utilisation de la Suisse et de son espace aérien pour le transfert extrajudiciaire de prisonniers - Publication d'un document classé secret

A. Cadre des travaux de la Délégation des commissions de gestion

Au cours de l'année 2005, des médias suisses et internationaux ainsi que des organisations de défense des droits de l'homme ont fait état de différentes allégations concernant des activités que les services de renseignement américains auraient déployées en Europe dans le cadre de leur lutte contre le terrorisme. Selon ces informations, plusieurs avions de la CIA auraient utilisé le territoire européen et/ou son espace aérien pour transporter des prisonniers de manière illégale. Ces informations indiquent également que certains pays d'Europe hébergeraient ou auraient hébergé des centres de détention secrets de la CIA.

Ces conjectures ont donné lieu à plusieurs interventions parlementaires (question Banga 05.1093, question Günter 05.5232 et questions Teuscher 05.5244 et 05.5282) auxquelles le Conseil fédéral a répondu le 23 septembre, le 5 décembre et le 12 décembre 2005. D'autres interventions parlementaires sont encore en attente d'une réponse (motion Müller Geri 05.3842, motion Zisyadis 05.3819, interpellation Lang 05.3744, questions Banga 05.1181 et 05.1182).

Lors de sa séance du 13 décembre 2005, la Délégation des commissions de gestion (DélCdG) a décidé de procéder à une enquête dans le cadre de son mandat de haute surveillance sur les activités relevant de la sécurité de l'Etat et du renseignement (art. 53 de la loi sur le Parlement, du 13 décembre 2002 ; RS 171.10).

Le but de l'enquête était de connaître précisément les informations dont disposent les autorités fédérales et les démarches qui ont été entreprises. La délégation voulait également savoir si les services de renseignement suisses ont eu connaissance des activités de la CIA, et, le cas échéant, s'ils y ont été impliqués - que ce soit de manière active ou passive. Enfin, la délégation voulait savoir du Conseil fédéral ce qu'il comptait faire pour appuyer les travaux que le Conseil de l'Europe a diligenté sur la question.

Le 15 décembre 2005, la délégation a envoyé un catalogue de plus de vingt questions au Conseil fédéral en le priant d'y répondre jusqu'au 20 janvier 2006.

Le 8 janvier 2006, le SonntagsBlick a publié un document secret du Département de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS). Ce document est une traduction en français d'un fax des autorités égyptiennes. Ce fax, qui a été intercepté par le DDPS, fait référence à l'existence probable de centres de détention secrets dans certains pays européens.

Le 25 janvier 2006, la DélCdG a examiné la prise de position du Conseil fédéral en réponse à ses questions du 15 décembre 2005. La délégation a entendu ensuite une délégation du Conseil fédéral. Cette dernière était composée de Mme la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey, cheffe du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), de Monsieur le conseiller fédéral Samuel Schmid, chef du DDPS, et de Monsieur le conseiller fédéral Christoph Blocher, chef du Département fédéral de justice et police (DFJP).

Outre les informations librement accessibles, la DélCdG a disposé notamment des documents suivants:

- liste des avions suspects ayant survolé la Suisse ou y aillant atterri, avec indication des lieux de départ et d'arrivée,

- décision du Conseil fédéral du 12 février 1997 réglant les types d'autorisations et les autorités compétentes pour délivrer des autorisations pour le survol du territoire suisse et l'atterrissage en Suisse d'aéronefs militaires et autres aéronefs d'Etat étrangers,

- exemple d'autorisation annuelle délivrée par l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) pour des aéronefs militaires et autres aéronefs d'Etat étrangers,

- copies des mémorandums, requêtes et déclarations échangées entre le DFAE et les autorités américaines entre le 14 juin 2005 et le 14 décembre 2005,

- copie du fax original intercepté par l'exploration électronique du DDPS,

- copie de la traduction intégrale du fax intercepté par l'exploration électronique du DDPS,

- copie de la note d'information établie par le Service de renseignement stratégique (SRS) sur la base du fax.

La délégation a reçu toutes les informations qu'elle a demandées. Elle a été informée de manière complète et transparente par le Conseil fédéral et ses représentants.

B. Constations de la délégation

Sur les transferts extrajudiciaires de prisonniers par les Etats-Unis

1. Le Conseil fédéral est clairement opposé au transfert extrajudiciaire de prisonniers. De tels transferts contreviennent au droit international. Ces transferts sont également contraires au droit suisse dans les cas où ils viendraient à se dérouler sur le territoire suisse et/ou dans son espace aérien. Le DFAE a fait savoir aux Etats-Unis que la Suisse ne tolérerait pas que son territoire et son espace aérien soient utilisés pour pratiquer des transferts extrajudiciaires, ce qui constituerait une violation de la souveraineté de la Suisse.

2. Le 14 juin et le 27 juin 2005, le secrétaire d'Etat du DFAE et la cheffe du DFAE ont remis un mémorandum à leurs homologues respectifs au Département d'Etat américain lors de visites à Washington, pour leur faire part des inquiétudes de la Suisse quant à la pratique des « restitutions extraordinaires » (« extraordinary renditions ») et pour plaider le respect des normes de droit international.

3. Le 8 décembre 2005, l'ambassade des Etats-Unis en Suisse a communiqué au DFAE une copie de la déclaration que la Secrétaire d'Etat Mme Condoleezza Rice a prononcée le 5 décembre 2005 en Europe : « The United States has not transported anyone, and will not transport anyone, to a country when we believe he will be tortured. ».

Sur l'utilisation de la Suisse et de son espace aérien pour le transfert extrajudiciaire de prisonniers

4. Le Conseil fédéral et ses services de renseignement savent que les services de renseignement des Etats-Unis, la CIA notamment, disposent de leurs propres avions ou en affrètent en recourant à des sociétés privées. L'administration fédérale ne dispose en revanche d'aucune information concrète sur l'utilisation de ces avions, ni sur les personnes et/ou les marchandises transportées.

5. Tous les aéronefs militaires et autres aéronefs d'Etat étrangers ont l'obligation de requérir une autorisation (« diplomatic clearance ») lorsqu'ils survolent le territoire suisse ou y font escale. Les autorisations sont délivrées par l'OFAC. Les autorisations se présentent, d'une part, sous la forme d'autorisations annuelles, et d'autre part, sous la forme d'autorisations uniques. 26 Etats, dont les Etats-Unis, et deux organisations internationales disposent d'une autorisation annuelle délivrée par l'OFAC pour leurs appareils. Par ailleurs des autorisations uniques sont délivrées pour des vols spécifiques.

6. Les aéronefs privés n'ont pas d'obligation d'obtenir d'autorisations préalables pour survoler la Suisse ou y faire des escales (art. 5 de la Convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale, du 7 décembre 1944 ; RS 0.748.0).

7. En mai 2005, l'attention des services de la Confédération a été attirée par des informations parues dans la presse et dans des rapports d'organisations non gouvernementales (ONG) selon lesquelles la CIA aurait procédé à des transferts extrajudiciaires de détenus également par l'Europe. Grâce aux numéros d'immatriculation publiés dans la presse et en les comparant aux données de Skyguide, l'OFAC a pu identifier les lieux de décollage et d'atterrissage des avions en question (appelés ci-après : « avions suspects »). Les investigations de l'OFAC ont révélé que, durant la période s'écoulant entre les mois de décembre 2001 et décembre 2005, quatre des avions mentionnés dans les médias ont atterri à Genève et que plusieurs autres avions suspects ont survolé la Suisse (au total, 74 survols [état au 5 janvier 2006]). Parmi les avions suspects, tous les aéronefs officiels disposaient d'autorisations en règle. Quant aux avions privés, ils n'étaient pas soumis à autorisation (voir ch. 6 ci-dessus).

8. Aucun des avions suspects qui ont survolé la Suisse ou qui s'y sont posés n'a décollé ou atterri directement à Guantánamo-Bay. Il ne peut pas être établi s'il s'agissait de vols de correspondance en provenance ou à destination de Guantánamo-Bay.

9. Les services de renseignements suisses et les autres services fédéraux ignorent si les avions suspects qui ont survolé la Suisse ou qui s'y sont posés étaient utilisés à ce moment précis par la CIA, et, dans l'affirmative, dans quel but. Au moment où ces avions ont survolé la Suisse ou s'y sont posés, il n'existait aucun motif de suspicion nécessitant qu'ils fassent l'objet de contrôles particuliers de la part des autorités suisses.

10. Outre les interventions des 14 et 27 juin 2005 (voir ch. 2 ci-dessus), le DFAE a demandé à quatre reprises des renseignements au sujet des atterrissages d'avions suspects à Genève (requêtes des 26 juillet, 2 septembre, 15 novembre et 14 décembre 2005). Malgré les éléments de réponse donnés par la Secrétaire d'Etat américaine lors de son voyage en Europe, la Suisse, à l'instar de nombreux autres pays européens, attend toujours des explications précises des Etats-Unis. Pour cette raison, l'autorisation annuelle délivrée par la Suisse aux aéronefs d'Etat des Etats-Unis n'a pas été renouvelée, mais prolongée jusqu'à fin janvier 2006.

11. Le Conseil fédéral et son administration ne disposent à l'heure actuelle d'aucune preuve que les avions américains qui ont survolé la Suisse ou qui y ont fait escale aient été utilisés à ce moment précis par la CIA. Si tant est qu'ils ont été affrétés par la CIA, on ignore également s'ils ont servi pour transférer des prisonniers contre leur gré et, le cas échéant, si ces personnes ont été transférées afin de leur faire subir des interrogatoires sous la torture dans des pays tiers.

12. Le Conseil fédéral et son administration disposent d'indices tendant à indiquer qu'un avion américain - qui a survolé la Suisse le 17 février 2003 - aurait pu servir au transfert extrajudiciaire, depuis l'Italie vers l'Egypte (via la base américaine de Ramstein en Allemagne), de l'imam Abou Omar. Ce citoyen égyptien, de son vrai nom Hassan Mustafa Osama Nasr, aurait été enlevé par la CIA à Milan. Les indices d'une violation du droit suisse étant suffisant, une enquête de police judiciaire a été ouverte par le Ministère public de la Confédération.

Sur la question de l'existence de centres de détention secrets de la CIA en Europe

13. Le Conseil fédéral et son administration ont connaissance des informations parues dans la presse et dans les rapports d'ONG sur l'existence présumée de centres de détention secrets de la CIA en Europe.

14. Le Conseil fédéral et son administration ne disposent actuellement d'aucune preuve attestant l'existence en Europe de centres de détention secrets de la CIA, ni d'informations sur l'utilisation de la torture par la CIA en Europe. Le Conseil fédéral ne peut donc livrer sur ce point aucune information qui puisse être utile aux travaux du Conseil de l'Europe.

Sur la publication d'un document classé secret

15. Le document publié le 8 janvier 2006 par le SonntagsBlick est un document du DDPS. Il s'agit de la traduction d'un passage d'une note de service que le bureau de l'assistant du Ministre pour les affaires européennes au Ministère des affaires étrangères égyptien a adressée par fax aux ambassades et consulats d'Egypte en Europe. Cette note commente différents événements de l'actualité et relate entre autres la question de l'existence présumée de centres de détention secrets en Europe. Le document original en arabe n'était pas crypté.

16. Le fax égyptien a été intercepté de manière fortuite par les systèmes d'exploration électronique du DDPS.

17. Le fax a été traduit par les services du DDPS et transmis au SRS pour y être analysé. Sur cette base, une note d'information résumant le fax a été établie, sans indication de la source. Cette note a été communiquée le 29 novembre 2005 au chef du DDPS, au chef de l'armée et à trois chefs de services du DFAE. La cheffe du DFAE et le chef du DFJP n'ont reçu copie ni du fax, ni de sa traduction, ni de la note d'information établie par le SRS.

18. Le contenu du fax n'apporte pas d'informations nouvelles, hormis le fait qu'il donne des indications sur la nationalité de personnes qui auraient été interrogées dans un centre de détention en Roumanie. Le fax rend compte d'informations parues dans la presse et dans un rapport de l'organisation Human Rights Watch (HRW) qui sont largement connues.

19. La classification du document publié par le SonntagsBlick se justifiait par le fait qu'il présente des indications sur les procédures d'exploration appliquées par les services de renseignement suisses.

20. La communication et la publication d'un document secret est un délit puni notamment par le code pénal. C'est la raison pour laquelle des enquêtes ont été ouvertes par les organes judiciaires compétents à l'encontre d'une part de l'auteur de la fuite et d'autre part du journal qui a publié le document.

Appréciation et commentaires de la délégation

21. Les autorités suisses ne disposent actuellement d'aucune preuve que l'espace aérien suisse ou des aéroports suisses aient été utilisés par la CIA pour des activités illégales. Dans le cas d'Abou Ohmar, il existe un soupçon d'une utilisation illégale de l'espace aérien suisse. Ce soupçon fait l'objet actuellement d'une enquête de police judiciaire.

22. Le DFAE a agi correctement en intervenant à plusieurs reprises auprès des autorités américaines. Cela a permis au DFAE de fait connaître la position de la Suisse sur la pratique des transferts extrajudiciaires de prisonniers et d'exiger des explications des Etats-Unis sur les vols qui concernent la Suisse. Par ses nombreuses interventions, le DFAE a fait preuve de persévérance à l'égard des autorités américaines.

23. Le DFAE a fait, vis-à-vis des Etats-Unis, tout ce qu'il était possible de faire au vu du peu d'informations disponibles.

24. L'interception du fax égyptien par les services du DDPS s'est déroulée dans le respect du cadre légal prévu par le droit suisse.

25. L'information contenue dans le fax égyptien n'apporte rien de fondamentalement nouveau à ce qui était déjà connu ; en tous les cas, il ne constitue pas une preuve de l'existence de centres de détention secrets en Europe. Dans ces circonstances, il n'y avait à ce moment-là aucune raison de porter son contenu à la connaissance de la cheffe du DFAE et du chef du DFJP.

26. Le Conseil fédéral a donné l'assurance à la DélCdG qu'il prendrait position sur toutes les questions que le rapporteur de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe voudra bien lui communiquer officiellement.

Berne, le 31.01.2006    Services du Parlement