Press release

Une conduite et une surveillance insuffisantes ont provoqué l’échec du projet INSIEME

Rapport d’enquête relatif à INSIEME
Les Commissions des finances et les Commissions de gestion ont présenté les conclusions de l’enquête sur le projet informatique INSIEME (14.057) interrompu en 2012 : une conduite et une surveillance insuffisantes ont causé l’échec du projet. L’Administration fédérale des contributions est la principale responsable de cet échec et le Département fédéral des finances ainsi que le Conseil fédéral ont aussi une part de responsabilité. Au regard de futurs projets, le Conseil fédéral doit mettre en œuvre des mesures d’amélioration. En outre, il y a lieu d’optimiser la surveillance financière exercée par le Contrôle fédéral des finances ainsi que la haute surveillance parlementaire.

​Selon les Commissions des finances (CdF) et les Commissions de gestion (CdG), les cinq éléments suivants ont joué un rôle décisif dans l’échec du projet informatique INSIEME de l’Administration fédérale des contributions (AFC), qui a été interrompu en septembre 2012 :

1. Les compétences et les responsabilités des services impliqués et, partant, les tâches qu’ils devaient effectuer ont toujours manqué de clarté.

2. Les règles n’ont pas été respectées par les divers acteurs impliqués, les instructions n’ont souvent pas été suivies – soit sciemment, soit par méconnaissance de ces instructions – et les personnes concernées n’ont pas été sanctionnées pour ces manquements.

3. Les rapports et autres informations ont été diffusés à de nombreuses parties prenantes, qui n’ont pas été informées des buts pour lesquels elles avaient reçu ces documents.

4. Les rapports et les informations reçus étaient considérés en l’état, sans que leur plausibilité soit vérifiée, ne serait-ce que par échantillonnage.

5. Le recours aux compétences et au savoir-faire existants en dehors de l’unité concernée était insuffisant.

Finalement, le projet INSIEME a échoué en raison de lacunes dans la conduite et la surveillance. Telle est la conclusion à laquelle sont parvenues les commissions de haute surveillance – les CdF et les CdG – dans leur rapport d’enquête, qu’elles ont adopté à leur séance commune de ce jour et transmis au Conseil fédéral ainsi qu’au Contrôle fédéral des finances (CDF) pour avis.

La responsabilité principale incombe clairement à l’AFC

La direction de l’AFC est la principale responsable de l’échec du projet INSIEME. En effet, elle n’a pas suffisamment conduit et surveillé le projet ; de plus, elle a ignoré certaines règles et prescriptions. Pour ces raisons, le directeur de l’AFC a été suspendu de ses fonctions trois mois avant l’arrêt du projet. En raison de leurs tâches et de leur fonction, les différentes directions qui se sont succédé à la tête du Département fédéral des finances (DFF), y compris leur secrétariat général respectif, portent clairement elles aussi une part de responsabilité, car elles ont, durant la majeure partie de la durée du projet, et tout spécialement entre 2007 et 2010, assumé de manière insuffisante leur fonction de surveillance et de conduite. A l’échelon supérieur, le Conseil fédéral porte également une responsabilité : il n’a pas su mettre en place des conditions claires, ni édicter des règles efficaces.

Le CDF s’est penché à plusieurs reprises sur INSIEME pendant toute la durée du projet ; en raison de sa fonction – il ne fait partie ni de la hiérarchie interne à l’administration fédérale, ni de la haute surveillance parlementaire –, il ne porte aucune responsabilité dans l’échec du projet INSIEME. Il n’a pas toujours soutenu de façon adéquate le Conseil fédéral et la haute surveillance parlementaire.

22 recommandations adressées au Conseil fédéral et au CDF

Les CdF et les CdG sont d’avis qu’il est urgent d’édicter des directives claires à tous les échelons, en particulier pour ce qui est des tâches, des compétences et des responsabilités de tous les acteurs impliqués. Il faut également que la surveillance soit fiable et efficace, tant au niveau des offices qu’au niveau des départements, et qu’elle révèle et sanctionne en particulier les violations des règles et directives établies. Au cours de leur enquête, les CdF et les CdG ont pris acte que, depuis l’interruption d’INSIEME, le Conseil fédéral avait déjà pris quelques mesures, notamment dans le domaine du droit des marchés publics et des directives applicables aux projets. Cependant, le respect des directives n’est pas seulement une question de contrôle et de surveillance : les commissions de haute surveillance estiment que les aspects culturels spécifiques aux différents organes concernés sont tout aussi déterminants pour assumer correctement les tâches prévues par la loi.

Fortes de ces constatations, les CdF et les CdG ont formulé dans leur rapport 18 recommandations à l’intention du Conseil fédéral et quatre à l’intention du CDF. Ces recommandations sont essentiellement les suivantes :

 

Le Conseil fédéral est invité :

  1. à améliorer la gestion et l’organisation de projet, notamment en matière de répartition des tâches entre les bénéficiaires et les fournisseurs de prestations, en veillant à ce que le savoir-faire en matière de direction de projet soit renforcé au sein de l’administration fédérale et en s’assurant qu’il y ait une séparation entre l’organisation permanente et l’organisation du projet ;
  2. à améliorer la conduite et la surveillance exercées par les départements en optimisant le transfert du savoir lors des passations de pouvoir, en dotant les départements de stratégies de surveillance communes et en prévoyant un système visant à contrôler la mise en œuvre des recommandations du CDF ;
  3. à veiller à ce que les services d’achat centraux contrôlent dûment le bon respect des dispositions du droit des marchés publics et à ce que la coopération et la coordination des activités au sein des départements et entre les départements soient améliorées ;
  4. à répartir clairement les tâches et les compétences de tous les organes impliqués dans la gestion, le pilotage et la surveillance de projets informatiques, en s’assurant également que l’Unité de pilotage informatique de la Confédération (UPIC) dispose des compétences nécessaires à l’accomplissement de ses tâches ;
  5. à améliorer les standards et normes informatiques et les responsabilités en matière d’octroi de dérogations aux prescriptions informatiques ;
  6. à prendre des mesures en ce qui concerne l’octroi de crédits informatiques et la gestion des risques ;
  7. à prendre des mesures visant à améliorer les échanges avec le CDF ;
  8. à s’assurer que les prescriptions juridiques relatives à la gestion et à l’archivage des dossiers soient respectées.

 

Les CdF et les CdG recommandent au CDF :

  1. de définir et d’appliquer un système de hiérarchisation de ses recommandations ;
  2. d’informer plus régulièrement les responsables politiques concernés lorsqu’il constate des anomalies ou des manquements ayant une portée fondamentale ou une importance financière particulière ;
  3. de mentionner systématiquement les recommandations pendantes dans ses rapports annuels ;
  4. de rendre un avis au sujet de ses recommandations pendantes dans le cadre de la consultation des offices et lors de l’examen des crédits et de la préparation du budget par les CdF et la Délégation des finances (DélFin).

Le Conseil fédéral et le CDF sont invités à prendre position, d’ici la fin du mois de février 2015, sur les constatations et recommandations des CdF et des CdG et à indiquer au moyen de quelles mesures ils comptent mettre en œuvre les possibilités d’amélioration présentées dans le rapport.

Une motion, deux postulats

Les CdF et les CdG ont décidé de déposer une motion visant à modifier la loi sur le Contrôle des finances (LCF) de façon à réglementer plus clairement les tâches, les responsabilités et les compétences du CDF, notamment en ce qui concerne le traitement et la transmission des informations.

Elles ont également déposé deux postulats concernant la conduite de projets ; ceux-ci visent à évaluer la méthode de gestion de projet de la Confédération (HERMES 5) et à déterminer s’il y a lieu de soumettre les projets à des évaluations au cours de leur déroulement et une fois qu’ils sont conclus.

Nécessité d’optimiser la haute surveillance parlementaire

Dans le cadre de leur enquête, les CdF et les CdG ont également porté un regard critique sur le rôle qu’elles ont elles-mêmes joué dans le projet. Elles sont parvenues à la conclusion suivante : même si les organes de haute surveillance parlementaire n’étaient pas responsables d’INSIEME – ne serait-ce qu’en raison des fonctions qui leur sont dévolues –, ils n’ont pas rempli leurs tâches de façon satisfaisante. Les CdF et les CdG sont d’avis que cela tient en particulier au fait que la répartition des tâches ou la coordination entre les différents organes de haute surveillance n’a été que marginale. En outre, ceux-ci ne se sont pas du tout penchés avec la même intensité sur le projet INSIEME.

Les CdF et les CdG considèrent qu’il est nécessaire d’opérer une distinction plus claire entre le soutien apporté par le CDF à la haute surveillance et l’exercice de ses tâches par la DélFin ; celle-ci doit davantage fixer des priorités dans le cadre de son activité de surveillance, afin notamment de réduire sa charge de travail. Il convient en outre d’améliorer et de renforcer la collaboration et la coordination entre les CdF, la DélFin et les CdG. Les commissions aborderont ces questions au cours des prochains mois et examineront leurs modes de travail respectifs.

Les CdF et les CdG ont siégé le 21 novembre 2014, à Berne, sous la présidence du conseiller aux Etats Hans Stöckli (PS, BE).

 

Annexe : rapport des CdF et des CdG du 21 novembre 2014

 

Berne, le 21 novembre 2014 Services du parlement

217;#FK-N/S
Paul Niederberger, conseiller aux Etats, président du Groupe de travail INSIEME (GTI), tél. 079 793 74 24
Barbara Gysi, conseillère nationale, vice-présidente du GTI, tél. 079 708 52 34
Ueli Leuenberger, conseiller national, membre du GTI, tél. 079 254 16 59

Hans Stöckli, conseiller aux Etats, vice-président de la CdG-E et membre du GTI, tél. 079 770 83 58
Rudolf Joder, conseiller national, président de la CdG-N, tél. 079 819 53 08
Joachim Eder, conseiller aux Etats, membre du GTI, tél. 079 755 86 78
Leo Müller, conseiller national, président de la CdF-N, tél. 079 363 32 60
Beatrice Meli Andres, secrétaire des CdG et de la DélCdG, tél. 058 322 97 12
Stefan Koller, secrétaire des CdF et de la DélFin, tél. 058 322 95 35

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