I. Révision de la loi sur la Banque nationaleContexte
Après être entrée en matière sur la nouvelle loi sur la Banque nationale (02.050) lors de sa précédente séance, la commission a pu achever, en présence du président de la Banque nationale, M. Jean-Pierre Roth, l'examen de détail du projet du Conseil fédéral. Datant de 1953 et n'ayant connu que des révisions partielles, l'actuelle loi n'est plus adaptée aux conditions actuelles ainsi qu'au nouvel article constitutionnel sur la monnaie. La révision totale proposée comprend notamment une définition du mandat et des tâches de la Banque nationale (BNS). Alors que le mandat constitutionnel se limite à demander à la BNS de conduire la politique monétaire dans l'intérêt général du pays, le projet de loi concrétise cet objectif en lui assignant comme but d'assurer la stabilité des prix tout en tenant compte de l'évolution de la conjoncture. La nouvelle loi précise également le principe de l'indépendance de la BNS prévu par la Constitution, à savoir que ce dernière ne peut accepter des instructions de quiconque. En contrepartie à cette indépendance, le projet de loi ajoute l'obligation pour la BNS de rendre compte de sa politique monétaire au Conseil fédéral, au parlement ainsi qu'au public.
Outre ces éléments fondamentaux relatifs au mandat et à l'indépendance de la BNS, le projet du Conseil fédéral comprend une adaptation des instruments à disposition de la banque centrale pour mener sa politique monétaire ainsi qu'une réforme et simplification de l'organisation interne de la banque. En ce qui concerne la détermination et la répartition des bénéfices de la BNS, le projet de loi consacre la pratique développée ces dix dernières années. En tant que banque centrale indépendante, la BNS détermine le montant des réserves monétaires nécessaires à la conduite de la politique monétaire, ce en tenant compte de l'évolution de l'économie suisse. Afin d'assurer une distribution constante du bénéfice, une convention passée entre le DFF et la BNS déterminera pour une durée donnée le montant versé chaque année. Conformément à la Constitution, un tiers reviendra à la Confédération et deux tiers aux cantons.
Dispositions examinées
Lors de ses débats, la CER a plus particulièrement porté son attention sur la question du mandat de la BNS. Le projet consacrant la priorité de l'objectif de stabilité de prix par rapport à l'objectif de plein emploi, des propositions visant à donner plus d'importance à ce dernier ont été discutées. Par des majorités assez nettes, ces propositions ont toutefois été rejetées. Pour la majorité de la commission, la stabilité des prix étant influencée de manière déterminante par l'offre de monnaie, cet objectif se doit donc d'être au centre de l'action de la BNS. S'il est incontestable que la politique monétaire a aussi des effets sur la conjoncture, son influence est plus limitée. C'est pourquoi cet objectif ne peut avoir le même poids. Le fait que la loi mentionne l'obligation pour la banque de prendre en compte la conjoncture assurera par ailleurs que la BNS poursuivra une politique équilibrée et soucieuse du plein emploi.
En ce qui concerne l'obligation de rendre compte pour la BNS de sa politique, la commission a salué ce qu'elle considère comme le juste et nécessaire contre-poids à son indépendance. La commission a cependant tenu à préciser dans le projet de loi l'obligation pour la BNS de remettre chaque année à l'Assemblée fédérale un rapport rendant compte de l'accomplissement de ses tâches. Afin d'éviter toute pression sur la BNS pouvant porter préjudice à son indépendance, la discussion de ce rapport aura lieu au sein des commissions compétentes et non point au sein du plénum.
Parmi les instruments à disposition de la banque centrale, le projet de loi mentionne l'obligation pour les banques de détenir des réserves minimales, ce afin d'assurer une demande minimale de monnaie de la part des banques et de limiter ainsi la volatilité des taux d'intérêts. Alors que le droit actuel comptabilise comme réserves minimales les avoirs des banques auprès de la poste, la nouvelle loi les exclut. Par 5 voix contre 3 et 2 abstentions, la commission propose à son conseil de continuer à reconnaître les avoirs en comptes postaux comme faisant partie des réserves minimales. Concédant que des strictes considérations de politique monétaire concluent à l'exclusion de ces avoirs, la majorité de la commission a toutefois estimé que cette exclusion signifierait pour la poste une baisse importante des avoirs déposés par les banques sur ses comptes et en conséquence, une chute des recettes qu'elle en retire. Au vu de la nécessité de ne pas affaiblir la poste dans sa mission de service public, la majorité a préféré ne pas changer le droit en vigueur sur ce point.
En ce qui concerne la détermination et la distribution des bénéfices de la BNS, la commission a approuvé la proposition du Conseil fédéral, estimant notamment qu'elle éviterait, sans porter atteinte à l'indépendance de la banque, toute thésaurisation inutile de réserves. Outre la question de la distribution des bénéfices futurs de la BNS, la commission s'est également penchée sur la question de la distributions des réserves d'or excédentaires (1300 tonnes) dont, suite au refus par le peuple en septembre 2002 tant de l'initiative UDC que du contre-projet du parlement, l'affectation doit être réglée. A ce sujet, il a été proposé de créer un fonds spécial avec le produit de la vente de l'or, fonds que la BNS serait chargée de gérer. Seuls les revenus de ce fonds -le capital devant être maintenu à sa valeur réelle - seraient distribués, à raison d'un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. Par 6 voix contre 3, la CER a rejeté cette proposition. La majorité a en effet préféré attendre la proposition que le Conseil fédéral entend soumettre au parlement pour la fin de l'été parallèlement dans le cadre du message à l'initiative COSA. Rappelons que le Conseil fédéral a décidé en janvier dernier de proposer la création d'un fonds spécial avec le produit de la vente de l'or, fonds dont la substance devra être maintenue et les revenus distribués d'un tiers pour la Confédération et de deux tiers pour les cantons. A différence de la proposition discutée au sein de la CER, l'administration de ce fonds ne sera pas confiée à la BNS - ce afin d'éviter à cette dernière un conflit d'intérêt entre son rôle de banque centrale d'une part et celui de gestionnaire du fonds d'autre part - mais à une entité tierce. Le Conseil fédéral est également de l'avis que le maintien de la substance du capital nécessite une base constitutionnelle.
Enfin, la commission a discuté des aspects relatifs à la structure interne de la BNS. Le projet du Conseil fédéral prévoit sur ce point une diminution du nombre d'organes de sept à trois (direction générale, conseil de banque et organe de révision) afin de simplifier et alléger le processus de décision. La commission a plus particulièrement discuté du mode de nomination des membres de la direction. Cette dernière est l'organe exécutif suprême de la BNS puisqu'elle prend les décisions en matière de politique monétaire sur les plans stratégique et opérationnel. La commission a estimé que la disposition du projet de loi prévoyant que le Conseil fédéral nomme (et éventuellement révoque) les membres de la direction sur proposition du Conseil de banque restreignait sans justification, au vu de l'importance de cet organe, la marge de manoeuvre de l'autorité politique. Elle a aussi préféré une formulation prévoyant que le Conseil fédéral sera tenu uniquement d'entendre le Conseil de banque avant de prendre une décision.
Lors du vote sur l'ensemble, la commission a approuvé par 11 voix contre 0 le projet. La loi sur la Banque nationale sera traitée lors de la session de printemps à venir.
Loi sur les cartelsContexte
Réunie du 29 au 31 janvier 2003, la CER-E avait terminé l'examen de la révision de la loi sur les cartels (01.071) à l'exception de deux points concernant le droit des brevets et les droits d'auteur. Pour ces deux points en suspens, la commission avait chargé l'administration d'élaborer des propositions de solution (cf. http://www.parlament.ch/F/Pressemitteilungen/03_01/PM26_31_01_03_F.htm 31 janvier 2003). Après le vote sur l'ensemble de 11 voix contre 0 et une abstention, le projet pourra être examiné comme prévu par le Conseil des Etats au cours de la troisième semaine de la session.
Dispositions examinées
Modification de l'art. 12 de la loi sur les droits d'auteur (LDA): L'art. 12, al. 1bis de la LDA n'apporte aucune réponse à la question de savoir si le droit de distribution s'épuise selon le principe de l'épuisement national ou celui de l'épuisement international. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le cinéma, c'est le principe - reconnu par la LDA et confirmé par le Tribunal fédéral - de l'épuisement international qui régissait le marché suisse de la vidéo, autorisant ainsi les importations de vidéos de l'étranger. Dans le cadre de la révision de loi sur le cinéma, ce principe général a été battu en brèche, et remplacé par le principe d'épuisement national avec l'introduction de l'art. 12, al. 1bis LDA. En conséquence, l'importation - très répandue - de vidéos de l'étranger a été interdite et l'offre fortement réduite pour les consommateurs, qui ont alors été exposés au risque de voir quelques acteurs dominant le marché pratiquer des prix abusifs.
La CER-E propose à l'unanimité de modifier à nouveau l'art. 12, al. 1bis LDA dans le cadre de la révision de la loi sur les cartels (LCart). Désormais, l'exception à l'épuisement international du droit de distribution d'oeuvres audiovisuelles devrait être maintenue uniquement pour la période durant laquelle les importations de vidéocassettes entraveraient l'exploitation du film concerné dans les salles de cinéma suisse. Cette proposition prend donc en considération les intérêts de la branche cinématographique, tout en évitant l'interdiction des importations de cassettes et DVD meilleur marché, dans le cas où le film existe déjà en vidéo et en DVD en Suisse. Il serait ainsi impossible de protéger l'exploitation vidéo d'un film en Suisse en octroyant des licences exclusives. La CER-E souligne enfin que cette réglementation spéciale doit s'appliquer uniquement aux oeuvres audiovisuelles telles que les films, et non aux jeux vidéo, pour lesquels un aménagement du principe d'épuisement international ne se justifie pas.
Double protection: Le 29 novembre 2002, le Conseil fédéral a présenté un rapport sur le thème des « importations parallèles et droit des brevets », dans lequel il conclut que les conséquences économiques de l'introduction de l'épuisement international correspondent à une augmentation du produit intérieur brut (PIB) de 0,0 à 0,1%. C'est pourquoi le Conseil fédéral entend, pour des raisons juridiques et politiques, maintenir l'épuisement national dans le droit des brevets tel que l'a confirmé le Tribunal fédéral. Mais il a proposé dans son rapport de régler la question de la double et multiple protection. Le cas peut être illustré comme suit : un flacon de parfum est frappé d'interdiction d'importation (le droit de la marque permettant toutefois les importation parallèles) en raison de la protection dont bénéficie le vaporisateur, un élément d'importance subalterne par rapport au produit lui-même (le droit des brevets permet d'interdire les importations parallèles). L'introduction d'une nouvelle disposition dans la loi sur les brevets vise à empêcher les abus d'un brevet décrit par l'exemple précité.
Alors que le Conseil fédéral entendait initialement régler cette question dans le cadre de la révision de la loi sur les brevets, la CER-E a, au cours de sa dernière séance, chargé l'administration de mettre au point une disposition concrète de crainte que la révision de la loi, qui représente déjà un travail considérable, ne prenne du retard. Au cours de la discussion sur la disposition proposée, les membres de la commission ont certes été unanimes pour admettre qu'en Suisse c'est le principe de l'épuisement national qui prévaut, mais ils se sont opposés quant à la marche à suivre : la majorité a souhaité que le problème de la double protection (et de l'épuisement national) ne soit abordé que dans le cadre de la révision de la loi sur les brevets prévue pour 2005, alors qu'une minorité tenait à régler la problématique de la double protection dès maintenant sur la base des nouvelles études produites par l'administration et solidement étayées.
Accords verticaux (art. 5, al. 4 LCart): A sa dernière séance, la CER-E avait prévu l'introduction d'une disposition se fondant sur la notion d'isolement du marché. La majorité a cependant estimé que ce terme était juridiquement trop imprécis. Alors qu'une minorité tenait à cette notion, arguant de ce qu'elle prête à une interprétation plus dynamique et qu'elle est davantage tournée vers l'avenir, la majorité entend continuer d'autoriser les accords sélectifs et les contrats de licence. Toutefois, les consommateurs et les commerçants devront pouvoir continuer d'acheter des biens meilleur marché à l'étranger, et de les utiliser ou des les revendre en Suisse. Les produits thérapeutiques continueront de faire exception en tombant sous le coup de la loi sur les médicaments.
La commission a siégé à Berne les 26 et 27 février 2003, sous la présidence du conseiller aux Etats Fritz Schiesser (GL) et pour partie en présence des conseillers fédéraux Deiss et Villiger.
Berne, le 28.02.2003 Services du Parlement