Du 29 mars au 30 juin 2004, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national a organisé une consultation sur un projet de loi visant à l'introduction de prestations complémentaires pour familles (PCF). Ce nouvel instrument fédéral est destiné à lutter de façon plus ciblée contre la précarité des familles avec enfants. Le projet a été conçu suite au dépôt des deux initiatives parlementaires « Prestations complémentaires pour des familles. Modèle tessinois » (00.436 n, Jacqueline Fehr et 00.437 n, Lukrezia Meier-Schatz), auxquelles le Conseil national avait décidé de donner suite le 21 mars 2001 à Lugano.
La commission a proposé trois modèles pour l'introduction de prestations complémentaires (PC) à l'intention des familles dans le besoin. Le modèle M1 couvre le manque à gagner de toute la famille et favorise en particulier les familles monoparentales avec un enfant, mais également les familles biparentales avec un ou deux enfants. Le modèle M2 entend avant tout venir en aide aux familles biparentales avec trois enfants et plus, dans la mesure où il vise à couvrir les besoins vitaux des enfants. Enfin, le modèle M3 est un compromis entre les modèles M1 et M2, et favorise lui aussi plutôt les familles avec de nombreux enfants. Les trois modèles entraîneraient un coût compris entre 880 et 895 millions de francs. Chaque modèle comporte une incitation à l'exercice d'une activité lucrative, surtout grâce à la prise en compte d'un revenu hypothétique et au remboursement des frais de garde des enfants.
Les participants à la consultation étaient invités à répondre à six questions et à formuler séparément leurs remarques, suggestions et propositions supplémentaires. En tout, 76 prises de position ont été recueillies.
La majorité des participants attachent une grande importance au renforcement de la lutte contre la pauvreté des familles et des enfants. La plupart des partisans du projet insistent dans le même temps sur le fait que la réglementation proposée ne doit pas être instituée isolément, mais faire partie d'un train de mesures qui permette d'empêcher la paupérisation de familles, ou du moins d'en diminuer considérablement et durablement le risque. Parmi les mesures réclamées, citons l'extension de l'offre en matière de prise en charge extrafamiliale des enfants, les déductions fiscales et les réductions d'impôt, l'amélioration de la compatibilité entre vie familiale et vie professionnelle ou encore la prise de mesures de formation. Les cantons insistent eux aussi sur la nécessité de coordonner au niveau national les mesures prises pour lutter contre la pauvreté des familles.
Pour leur part, les opposants estiment, au vu des difficultés financières actuelles, que les coûts supplémentaires induits par le projet seraient malvenus pour les pouvoirs publics et les assurances sociales. Selon eux, la lutte contre la pauvreté ne ressort pas à la Confédération, qui doit jouer dans ce domaine un rôle subsidiaire. Par ailleurs, l'introduction de PCF au niveau fédéral ne devrait pas être discuté tant qu'une stratégie globale pour soulager les familles n'a pas été élaborée d'entente avec les cantons et les communes. Enfin, il conviendrait de commencer par prendre d'autres mesures, notamment pour améliorer la compatibilité entre vie de famille et vie professionnelle. À cet égard, les opposants reprochent aux PC d'aller à l'encontre du principe de responsabilité personnelle.
Quant aux syndicats, s'ils sont favorables aux mesures de lutte contre la précarité des familles, la plupart d'entre eux ne sont pas d'accord avec les priorités établies. Seule l'Association suisse des assistants sociaux soutient sans réserve le projet de réglementation fédérale. SEC, Travail.Suisse et Syna réclament avant tout une amélioration sensible du régime des allocations familiales ainsi que l'extension des possibilités de formation et du système de prise en charge extrafamiliale des enfants. Pour USS, la pauvreté doit être combattue avant tout par le versement de salaires garantissant le minimum vital et l'égalité des rémunérations entre hommes et femmes puis par une augmentation substantielle des allocations familiales et une exonération générale des primes d'assurance-maladie pour les enfants ; USS ne classe l'octroi de PC aux familles qu'en quatrième position.
Plus de 65 % des participants à la consultation sont favorables, au moins partiellement, à l'introduction d'une réglementation fédérale. Parmi eux, on compte la moitié des cantons, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), l'Unions des villes suisses, l'Association des Communes Suisses, le PDC, le PEV, les Verts et le PSS, ainsi que la quasi-totalité des organisations qui s'occupent de questions touchant à la politique familiale ou féminine.
Une grande majorité plaide en faveur d'une loi-cadre plutôt que d'une réglementation fédérale exhaustive ou d'une loi de subventionnement ; l'objectif est de laisser à chaque canton toute latitude pour adapter les PCF à la réalité cantonale. Une grande majorité approuve également le fait que le projet concerne les familles au sens large du terme, même si certains craignent que cette notion élargie ne pose des problèmes d'application.
À quelques exceptions près, tous les participants à la consultation sont d'avis que les aides fédérales aux familles pauvres devraient être conçues comme les PC qui sont destinées aux bénéficiaires d'une rente AVS ou AI. De nombreux cantons défendent également les PC dans l'espoir de les voir remplacer le système d'aide sociale, souvent vécu comme une humiliation ; cela permettrait de faire sortir les bénéficiaires d'une apparente impasse qui ne fait qu'aggraver encore leur situation économique et personnelle. Les opposants rappellent toutefois que le système de PC a été créé pour les retraités ou pour les personnes qui sont en incapacité de travail pour raisons de santé ; étant donné que les besoins des familles sont très différents, il serait préférable de recourir à un autre système d'aides financières.
Parmi les modèles de prestations proposés, le modèle M1 est le plus souvent préconisé, notamment parce qu'il est plus favorable aux familles monoparentales dont le risque de pauvreté est le plus élevé ou parce qu'il couvre le déficit de revenu de toute la famille, ou encore parce qu'il prend en compte les frais de loyer. Le modèle M2, qui est destiné plus particulièrement aux familles nombreuses biparentales, est très peu plébiscité, alors que le modèle M3, qui constitue une synthèse des deux autres modèles, recueille les faveurs d'un quart des participants : ses partisans estiment notamment qu'il est moins axé sur un type particulier de famille ou qu'il combat plus efficacement la pauvreté des enfants.
Par ailleurs, la majorité est favorable au principe de la prise en compte d'un revenu hypothétique pour le calcul de la prestation. Toutefois, certains critiquent le fait que la prestation ainsi calculée ne couvre pas toujours les besoins vitaux des familles. Par ailleurs, à l'exception de deux participants, tous saluent la proposition visant à rembourser les frais de garde des enfants.
La majorité approuve également la répartition des frais proposée, à savoir 5/8 pour la Confédération et 3/8 pour les cantons, même si certains font remarquer que, pour rester supportable, la participation cantonale ne saurait dépasser ce chiffre. Ceux qui s'opposent à cette clé de répartition préconisent notamment que la Confédération supporte l'intégralité des coûts ou que la participation cantonale corresponde aux économies escomptées dans le domaine de l'aide sociale.
Enfin, la très grande majorité estime que le financement de la participation de la Confédération aux PCF moyennant les recettes générales est essentiel s'agissant de prestations versées aux parents en cas de besoin, et qu'il est indispensable pour éviter l'exportation des coûts. Les adversaires de ce mode de financement craignent par contre qu'il aboutisse au prélèvement de nouveaux impôts ou redevances risquant de pénaliser les classes moyennes.
La Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national reprendra ses délibérations sur les PCF à l'issue de la votation sur la nouvelle péréquation financière.
Annexe :Synthèse des résultats enregistrés lors de la procédure de consultation sur le rapport explicatif relatif aux initiatives parlementaires Prestations complémentaires pour familles. Modèle Tessinois (Fehr Jaqueline et Meier-Schatz)
Berne, 18.10.2004 Services du Parlement