Réforme de la Constitution. Concept, décisions de principe

Définir l’identité de la Suisse de manière positive et préparer le terrain à des réformes plus ambitieuses, voilà l’objectif premier visé par la révision de la Constitution actuellement en cours. A cet effet, la première étape consiste à réorganiser le droit constitutionnel en vigueur, écrit et non écrit, pour obtenir un texte clair et cohérent. Cette Constitution «mise à jour» (projet A) sera la pierre angulaire de futures réformes plus importantes, dont les premières concerneront les droits populaires (projet B) et la justice (projet C). Ce concept a été approuvé par les deux commissions de la révision constitutionnelle, qui, en commençant leurs travaux, ont décidé d’entrer en matière sur les trois projets. Les projets A et C, qui ont subi de nombreuses modifications par rapport à la version initiale du Conseil fédéral, ont maintenant été adoptés par les commissions et peuvent donc être soumis au vote sur l’ensemble des Chambres fédérales.

Au vote sur l’ensemble, le projet de «mise à jour» de la constitution a obtenu un score de 22 voix contre 1 et 9 abstentions dans la commission du Conseil national, et de 17 voix contre 0 et 1 abstention dans celle du Conseil des Etats, ce qui montre que les deux commissions approuvent le bien-fondé de cette entreprise de «mise à jour». Mais la «mise à jour» du droit constitutionnel en vigueur ne saurait se limiter à un simple exercice de réorganisation et de recopiage, comme en témoignent le nombre relativement élevé d’abstentions et les 128 propositions de minorités retenues par la commission du Conseil national. Les difficultés ont commencé dès qu’il a fallu définir avec précision les contours du droit constitutionnel en vigueur: sujette aux interprétations diverses et variées que l’on peut faire de la réalité constitutionnelle, cette première opération a souvent donné lieu à des confrontations politiques. En effet, la constitution actuelle, qui date en grande partie du siècle dernier, ne reflète plus complètement les réalités actuelles. Et la perception de la réalité est par nature sujette à diverses interprétations. A cela s’ajoute qu’il est impossible de reformuler une disposition sans en modifier le sens: il ne peut donc être question d’une simple «mise à jour». Par ailleurs, au cours des délibérations au sein des commissions, la question a surgi à plusieurs reprises de savoir s’il ne fallait pas profiter de l’occasion pour intégrer dans la nouvelle constitution certaines innovations, ce qui aurait toutefois dépassé le cadre d’une stricte «mise à jour» telle que l’entend le Conseil fédéral. Gardant à l’esprit que cette manière de procéder pourrait inciter divers groupements d’opposition en désaccord avec l’une ou l’autre des innovations à faire front commun contre la nouvelle Constitution, faisant ainsi capoter l’ensemble du projet, les commissions ont rejeté des propositions allant dans ce sens. Sur certains points précis, quelques innovations ont toutefois été admises, lorsqu’elles semblaient pouvoir réunir un large consensus. Ces innovations visent d’une part à supprimer certaines dispositions manifestement désuètes (par exemple l’interdiction faite aux ecclésiastiques de siéger au Conseil national) et, d’autre part, à clarifier certains points du droit non écrit. Dans des domaines plus délicats, comme l’ordre économique ou social, ou encore les compétences de la Confédération, les commissions s’en sont tenues à une interprétation nettement plus restrictive de la notion de mise à jour.

Les innovations susceptibles d’être contestées seront éventuellement soumises au peuple sous forme de variantes. Le 27 mai 1997, la commission du Conseil national a présenté un projet de modification de la loi sur les rapports entre les conseils visant à autoriser une votation sur un texte assorti de variantes, projet que le Conseil national a adopté à la session d’automne 1997. La commission du Conseil des Etats a maintenant décidé à l’unanimité de soumettre elle aussi ce projet à son conseil. En cas d’approbation, les commissions de la révision constitutionnelle pourront discuter d’éventuelles variantes au printemps prochain.

Organisation des travaux des commissions

La commission du Conseil national, présidée par Joseph Deiss (PDC/FR), compte 39 membres, celle du Conseil des Etats, présidée par René Rhinow (PRD/BL), 21. Chacune de ces commissions a institué trois sous-commissions, chargées d’étudier un domaine bien précis des projets du Conseil fédéral et d’en rendre compte au plénum:

• les sous-commissions 1 (organisation des autorités, droits populaires), présidées pour le Conseil national par Samuel Schmid (UDC/BE) et pour le Conseil des Etats par Bruno Frick (PDC/SZ),
• les sous-commissions 2(droits fondamentaux, Tribunal fédéral), présidées respectivement par Vreni Hubmann (PS/ZH) et Ulrich Zimmerli (UDC/BE),
• les sous-commissions 3 (compétences de la Confédération), présidées respectivement par Pascal Couchepin (PRD/VS) et Pierre Aeby (PS/FR).

La commission du Conseil national a tenu 9 séances plénières (23 journées de séances, 135 heures), les 8 séances plénières du Conseil des Etats totalisant 18 journées de séance (93 heures).

Préambule et dispositions générales

Le préambule a pour fonction de présenter les valeurs fondamentales qui guident l’Etat et de rendre avec concision «l’esprit de la constitution». La commission du Conseil des Etats a approuvé le préambule proposé par le Conseil fédéral, à quelques modifications près, alors que la commission du Conseil national a opté pour une version modernisée du préambule du projet de constitution de 1977, basé sur un texte d’Adolf Muschg. Si l’invocation divine (Au nom de Dieu Tout-Puissant) n’a pas suscité d’opposition dans la commission du Conseil des Etats, celle du Conseil national a rejeté par 22 voix contre 11 une proposition visant à la supprimer.

La commission du Conseil national a ajouté certains éléments essentiels aux dispositions générales (art. 1 à 5) du projet du Conseil fédéral. L’art. 2, qui définit de manière générale le but de l'Etat, a ainsi été complété par des dispositions visant à promouvoir le «développement durable» et à garantir «une égalité des chances aussi grande que possible entre les citoyens». Par ailleurs, un art. 3b, consacré à la «responsabilité individuelle et sociale», a été adopté, selon lequel toute personne doit pouvoir «mettre en œuvre ses capacités selon ses aspirations», mais a aussi une responsabilité envers soi-même, envers les autres et envers la société.

A l’article premier, la commission du Conseil des Etats a précisé que ce sont «les cantons et le peuple suisse» qui forment la Confédération, et non seulement les cantons.

L’art. 4, al. 4, en vertu duquel la Confédération et les cantons doivent respecter le droit international, a recueilli une majorité des suffrages dans chacune des deux commissions. Cette disposition reflète la pratique actuelle qui veut que la primauté soit donnée aux normes de droit international par rapport aux normes internes. L’art. 4, al. 4, ne dit cependant pas comment un conflit entre une norme de droit international et une norme interne doit être tranché, pas plus que l’art. 180 d’ailleurs, qui poseque le Tribunal fédéral doit tenir compte des lois fédérales comme du droit international. La réponse à cette question est ainsi laissée à l’appréciation des autorités, comme c’est le cas actuellement.

Droits fondamentaux

Le projet du Conseil fédéral prévoit de réunir les droits fondamentaux inscrits dans la constitution dans un véritable catalogue, une démarche que les deux commissions approuvent, estimant que la constitution d’un Etat de droit qui se veut démocratique, social et respectueux des libertés doit comporter dans ses premières pages un chapitre particulier consacré aux droits fondamentaux, qui ne peuvent plus être disséminés dans tout le texte comme ils le sont aujourd’hui.

Les commissions ont également suivi la proposition du Conseil fédéral de créer plusieurs articles différents pour reprendre les différents aspects du principe d’égalité (art. 4 de l’actuelle Constitution) et tous les droits constitutionnels que la jurisprudence du Tribunal fédéral fait dériver de ce principe. Deviennent ainsi des normes constitutionnelles à part entière la protection contre l’arbitraire de l’Etat et la protection de la bonne foi (art. 8), les garanties générales de procédures (art. 25), ainsi que les droits de la personne dans une procédure judiciaire (art. 26) ou pénale (art. 28), ou en cas de privation de liberté (art. 27). L’art. 7, qui consacre le principe d’égalité, est en outre complété par une interdiction de la discrimination, assortie d’une liste d’exemples de critères qui ne sauraient en aucun cas justifier une différence de traitement entre différents groupes de personnes. La commission du Conseil des Etats, estimant que cette énumération de ’origine de discriminations était compatible avec le projet de mise à jour, n’y a rien changé. La commission du Conseil national a quant à elle complété cette liste: refusant par 18 voix contre 13 d’y faire figurer les «orientations sexuelles», elle a par contre approuvé par 21 voix contre 9 la notion plus générale de «mode de vie». Une proposition visant à biffer complètement cette liste a été rejetée par 19 voix contre 12.

La commission du Conseil national a par ailleurs approuvé par 27 voix contre 6 une proposition visant à charger le législateur de veiller à ce que les personnes handicapées et non handicapées soient mises sur un pied d’égalité en prenant des mesures pour éliminer les inégalités existantes (art. 7, al. 5.). Une deuxième phrase garantissant aux personnes handicapées l’accès aux constructions et aux installations destinées au public a toutefois été refusée par 21 voix contre 11. La majorité de la commission a en effet estimé que la loi était mieux à même de garantir ce droit subjectif.

Le droit à des conditions minimales d’existence (art. 10) est transformé en droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse, tout en étant assorti d’un principe de subsidiarité. La commission du Conseil des Etats a approuvé cette solution par 8 voix contre 7. Celle du Conseil national par 17 voix contre 16 et 1 abstention, rejetant ainsi la proposition de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) et du Conseil fédéral, qui prévoyaient d’inscrire le droit à des conditions minimales d’existence sans l’assortir du principe de subsidiarité. Les adversaires du principe de subsidiarité ont avancé que ce dernier était implicite dans toute disposition relevant du droit social, puisqu’il paraît évident qu’une personne n’étant pas dans le besoin ne peut avoir droit à des prestations sociales. Assortir un droit fondamental du principe de subsidiarité reviendrait dès lors à relativiser ce droit, et à détruire le parallélisme avec les autres droits fondamentaux. Les partisans du principe de subsidiarité ont fait valoir que la nouvelle version de l’art. 10 rendait mieux compte des réalités juridiques d’aujourd’hui.

Dans l’article traitant de la liberté des médias (art. 14a), la commission du Conseil des Etats a refusé de garantir le secret de rédaction, qui protège les sources des journalistes, et dont découle le droit de refuser de témoigner. Elle estime en effet que faire du secret de rédaction un droit fondamental ouvre la porte à de nombreuses interprétations et, la jurisprudence étant encore limitée sur ce sujet, elle préfère laisser au législateur le soin de préciser la portée exacte de ce droit. Cette solution s’est imposée par 10 voix contre 5 au détriment d’une proposition visant à supprimer purement et simplement le secret de rédaction du projet de constitution. La garantie du secret de rédaction a cependant obtenu les faveurs de la commission du Conseil national, par 22 voix contre 5.

Les avis ont également divergé sur le droit de grève. La commission du Conseil des Etats a refusé, par 9 voix contre 8, de l’inscrire dans la Constitution, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle souhaite son abolition. Les arguments avancés pour étayer sa position ont été que ni la Convention européenne des droits de l’homme, ni le Tribunal fédéral ne reconnaissent le droit de grève comme un droit fondamental, et que le pacte social de l’ONU ne garantit le droit de grève que dans la mesure où il est prévu par l’ordre juridique interne. Or, l’ordre juridique suisse ne reconnaissant le droit de grève qu’au niveau de la loi, la commission du Conseil des Etats estime que d’inscrire ce droit dans la constitution dépasserait le cadre d’une simple mise à jour du texte. Pour sa part, la commission du Conseil national a approuvé par 22 voix contre 10 le projet du Conseil fédéral, refusant ainsi de retirer le droit de grève de la Constitution. Selon elle, la doctrine reconnaît que le droit des travailleurs de lutter pour améliorer leurs conditions de travail fait partie de la culture économique suisse, et se trouve implicitement déjà dans la constitution, puisqu’il découle de la liberté d’association.

Par ailleurs, la commission du Conseil national a complété le droit au mariage par un droit à la famille, refusant par contre par 22 voix contre 13 de garantir le libre choix d’une autre forme de vie.

La commission du Conseil national a rejeté, par 20 voix contre 12, une proposition visant à inscrire dans la Constitution que la propriété engendre des obligations sociales. Une proposition similaire concernant la liberté économique a aussi été rejetée, par 21 voix contre 11.

Buts sociaux

Consacrer un chapitre particulier de la constitution aux buts sociaux souligne l’importance de la dimension sociale de l’Etat. L’art. 33 rassemble dans un seul article les diverses dispositions relatives à la politique sociale actuellement éparpillées dans tout le texte de la Constitution en vigueur.

Cet article a été longuement discuté par les deux commissions, qui ont pour finir souscrit, pour l’essentiel, à la version proposée par le Conseil fédéral, moyennant quelques adaptations rédactionnelles, destinées à clarifier certains éléments, et des changements mineurs relevant de la systématique. La commission du Conseil national a clairement rejeté par 25 voix contre 3 une proposition visant à supprimer les buts sociaux de la Constitution. Dans la commission du Conseil des Etats, une proposition visant à limiter les dispositions de programmation à celles qui découlent explicitement des compétences de la Confédération a été rejetée par 9 voix contre 5.

Les deux commissions retiennent par ailleurs qu’aucun droit subjectif à des prestations de l’Etat ne peut être déduit directement des buts sociaux. La commission du Conseil national a rejeté une proposition visant à biffer cette disposition de l’al. 2 par 21 voix contre 10, la commission du Conseil des Etats écartant une proposition de même teneur par 13 voix contre 3. En revanche, les deux commissions sont tombées d’accord pour supprimer la deuxième phrase de ce même alinéa, selon laquelle la loi détermine à quelles conditions ce droit existe (commission du Conseil national: 22 voix contre 9; commission du Conseil des Etats: 15 voix contre 1). Cette phrase a été considérée comme superflue et susceptible de créer une certaine confusion.

Rapports entre la Confédération et les cantons

Le fédéralisme est un élément central de la Suisse moderne, qui trouve aussi son expression dans la Constitution. L’art. 3, ainsi que les art. 34 et suivants ont pour vocation d’exposer les principes du fédéralisme suisse dans sa forme actuelle. Des grands principes reconnus du fédéralisme trouvent leur place dans le droit constitutionnel écrit, permettant ainsi dans une large mesure de tenir compte du point de vue de la Conférence des gouvernements cantonaux, que ses représentants ont présenté aux sous-commissions concernées. L’accent est mis en particulier sur la collaboration entre la Confédération et les cantons. Des dispositions constitutionnelles prévoient par exemple que les cantons participent au processus de décision au niveau fédéral et à la mise en œuvre du droit fédéral. Il a aussi été retenu que la Confédération doit laisser aux cantons des sources de financement suffisantes. Les principes de solidarité et de subsidiarité font également leur entrée dans la constitution. Si, pour l’art. 34, al. 3, la commission du Conseil national souscrit à la formulation du Conseil fédéral, selon laquelle la Confédération observe le principe de subsidiarité, la commission du Conseil des Etats préfère proposer une description de cette notion abstraite: dans sa version, la Confédération n’assume que les tâches qui demandent une réglementation uniforme (art. 34a, al. 2, du projet de la commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats). La commission du Conseil des Etats a encore estimé que les dispositions concernant la Confédération et les cantons pouvaient être exprimées de manière plus compacte et plus lisible: elle a donc quelque peu regroupé ces dispositions et procédé à quelques modifications d’ordre systématique.

Place des villes et des communes

La question de la place qu’il convient d’accorder aux communes, et notamment aux villes et aux agglomérations urbaines, a été longuement discutée. Dans de nombreux domaines de la politique, les villes ont en effet une grande importance, et de nombreux problèmes ne peuvent plus être réglés en respectant le découpage traditionnel du territoire, le cadre de vie des citoyens ne correspondant plus toujours aux frontières des cantons. Les deux commissions étaient d’avis que cet élément du fédéralisme suisse n’est pas assez présent dans le projet du Conseil fédéral; les solutions auxquelles elles sont arrivées diffèrent néanmoins. La commission du Conseil national souhaite compléter l’art. 41, où il est question des communes. A cet effet, elle a adopté deux dispositions, par 18 voix contre 4 et par 21 voix contre 13. La première stipule que dans son activité, la Confédération tient compte des conséquences éventuelles pour les communes. La deuxième prévoit que la Confédération et les cantons prennent en considération la situation particulière des villes et des agglomérations urbaines. Le texte du conseil fédéral est également modifié, pour préciser que l’autonomie des communes est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Enfin, la commission du Conseil national propose de compléter le titre 3 du projet de constitution, afin de mieux rendre justice aux trois niveaux du fédéralisme suisse. Le nouveau titre serait donc: Confédération, cantons et communes.

La commission du Conseil des Etats entend quant à elle intégrer à l’art. 41 une nouvelle disposition prévoyant que dans l’accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en compte les exigences des communes, en particulier dans les agglomérations urbaines et dans les régions de montagne. Il lui paraît en effet particulièrement important de mentionner les régions de montagne qui, comme les villes, ont des besoins spécifiques. Cette formulation a été adoptée par 9 voix contre 5, au détriment de la proposition de la sous-commission, qui ne mentionnait que les villes et les agglomérations urbaines. Par ailleurs, les cantons n’apparaissent pas dans la solution de la commission du Conseil des Etats, contrairement à ce que préconise la commission du Conseil national.

Modifications territoriales entre les cantons

Les Commissions de la révision constitutionnelle s’entendent sur le fait que les modifications du territoire des cantons ne requièrent pas automatiquement l’approbation du peuple et des cantons, comme ce fut le cas lors du changement de canton de la commune de Vellerat. Les modifications territoriales ne posant souvent pas de problème majeur, il suffit qu’elles soient approuvées par le biais d’un arrêté de l’Assemblée fédérale soumis à un référendum. Pour les cas litigieux, le peuple a toujours la possibilité de décider au moyen d’un référendum facultatif. Les commissions ont adapté en conséquence l’art. 44, al. 3, et, par la même occasion, elles ont atteint les objectifs visés par une initiative du canton du Jura (95.306).

Nationalité et droits de cité

Les commissions ont également adopté la proposition visée par une initiative depuis longtemps en suspens. Les commissions du Conseil des Etats et du Conseil national ont respectivement approuvé, par 8 voix contre 6 et, par 17 voix contre 15, l’inscription d’un 3e alinéa à l’art. 46, en vertu duquel la Confédération facilite la naturalisation des enfants apatrides. Prenant ainsi en compte les objectifs de l’initiative parlementaire de M. Zysyadis (92.423), à laquelle le Conseil national avait clairement donné suite le 8 octobre 1993, les commissions veulent profiter de l’occasion de la révision de la Constitution pour concrétiser un objectif qui ne concerne du reste qu’un nombre restreint de personnes.

Par ailleurs, la commission du Conseil des Etats est d’avis que de telles dispositions portent sur des droits élémentaires pour les citoyens, dont l’importance les rapproche des droits fondamentaux. Elles n’ont donc pas leur place dans le chapitre «Confédération et cantons», mais doivent plutôt être ajoutées aux dispositions relatives aux droits fondamentaux. Pour cette raison, la commission préconise d’adapter le titre 2 de la Constitution comme suit: «Droits fondamentaux, citoyenneté et buts sociaux».

Les langues

Dans le projet du Conseil fédéral, les dispositions relatives à la langue et à la culture sont contenues dans les art. 5, 15, 83 et 136. Contrairement au Conseil fédéral, les deux commissions entendent faire une place plus grande au principe de territorialité. Elles proposent donc d’inscrire dans la constitution que les cantons, en déterminant leurs langues officielles, veillent à la répartition traditionnelle des langues et prennent en considération les minorités linguistiques autochtones. Les commissions ont par ailleurs scindé l’art. 83 en deux, pour avoir un article sur les langues et un article sur la culture (art. 83 et 83a dans le projet de la commission du Conseil national, art. 57g et 57h dans celui de la commission du Conseil des Etats).

Politique extérieure: participation des cantons

Au sein du chapitre 2 consacré aux compétences de la Confédération, la section 1 concerne les relations avec l’étranger. L’art. 49, al. 2, définit les objectifs de la Confédération en matière de politique extérieure. Après un long débat, la commission du Conseil national a finalement décidé par 17 voix contre 12 d’inscrire ces objectifs dans la Constitution en s’inspirant directement des cinq objectifs arrêtés dans le Rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. De son côté, la commission du Conseil des Etats s’est pour l’essentiel ralliée au projet du Conseil fédéral, non sans introduire toutefois un élément nouveau tiré lui aussi du rapport précité, à savoir la participation de la Confédération à la préservation des ressources naturelles.

Les deux commissions ont par ailleurs approuvé à une nette majorité le principe énoncé à l’art. 50, selon lequel les cantons sont associés à la définition de la politique extérieure, la commission du Conseil des Etats apportant à la formulation proposée certaines modifications d’ordre rédactionnel. Cette décision revient en fait à entériner la pratique déjà en vigueur, qui veut que les cantons soient associés à la préparation des décisions de la Confédération en matière de politique extérieure.

La commission du Conseil des Etats considère par ailleurs que l’interdiction d’accepter des dons et des distinctions octroyés par des gouvernements étrangers (art. 12 du texte en vigueur, art. 52 du projet du Conseil fédéral) n’a pas à figurer dans la Constitution. Elle propose donc par 10 voix contre 1 d’abroger les dispositions concernées, laissant ainsi au législateur le soin de régler la question. La commission du Conseil national a au contraire décidé par 25 voix contre 4 de maintenir l’interdiction en question.

Les compétences de la Confédération

Elément clef du système fédéraliste suisse, la définition expresse des compétences de la Confédération (art. 49 à 116) est également au cœur de la Constitution: elle seule permet à la Confédération d’agir. A l’inverse, il n’est pas nécessaire que soient précisées expressément les compétences des cantons, qui s’exercent logiquement dans les domaines qui n’ont pas été réservés à la Confédération.

Concernant les compétences fédérales, les commissions ont pour l’essentiel approuvé le projet du Conseil fédéral, même si certaines parties, par exemple «Formation, recherche et culture» et «Economie», ont donné lieu à des discussions serrées dont témoignent les très nombreuses propositions de minorité déposées par la commission du Conseil national. Ainsi, l’art. 85, qui définit les «principes de l’ordre économique», a fait l’objet de plusieurs propositions de modification, ce qui n’a pas empêché finalement les commissions de considérer le projet du Conseil fédéral comme un compromis valable et de s’y rallier, à quelques modifications mineures près, d’ordre rédactionnel. Les commissions ont donc fait leur la conception du Conseil fédéral, qui permet d’exprimer doublement l’attachement du pays aux principes de l’économie de marché: le titre 2, et notamment les art. 22 («Garantie de la propriété») et 23 («Liberté économique»), soulignent dans ce contexte les droits de l’individu, l’art. 85 mettant pour sa part en évidence le cadre institutionnel. La commission du Conseil des Etats a même souhaité renforcer encore l’accent mis sur l’importance de la liberté économique: l’art. 85, al. 3, disposant que «seules sont admises les dérogations au principe de la liberté économique prévues par la Constitution ou fondées sur les droits régaliens des cantons», elle l’a complété en précisant que ces dérogations concernaient «notamment les mesures menaçant la concurrence».

Dans l’ensemble, les commissions se sont quelque peu écartées de la stricte interprétation du principe de la «mise à jour», en estimant que des innovations avaient leur place dans le nouveau texte à la condition qu’elles puissent recueillir l’assentiment général. C’est pourquoi, outre des modifications rédactionnelles ou de systématique, elles ont proposé de compléter comme suit le projet du Conseil fédéral.

Droit à un enseignement primaire

L’enseignement de base doit être ouvert à tous les enfants: la commission du Conseil des Etats a décidé par 10 voix contre 7 de compléter ainsi l’article consacré à la formation (art. 78 ou 57a, selon le texte) afin de garantir que cet enseignement sera ouvert même aux enfants des personnes présentes clandestinement sur le sol suisse. Elle a ainsi entériné la pratique déjà en vigueur dans de nombreux cantons et communes.

Souhaitant que le droit à un enseignement primaire suffisant et gratuit figure parmi les droits fondamentaux, la commission du Conseil national a adopté à l’unanimité une nouvelle disposition (art. 16a) en ce sens.

Statistique

La commission du Conseil des Etats considère qu’il y a lieu de donner expressément à la Confédération la compétence de collecter des données dans tous les domaines touchant le fonctionnement de l’Etat et la société. Elle ne peut le faire aujourd’hui que dans des domaines où elle dispose d’une compétence matérielle. Aussi la commission a-t-elle voté un nouvel art. 57c, qui, par ailleurs, donne également à la Confédération la possibilité d’édicter des dispositions sur l’harmonisation et la tenue des registres officiels. La commission du Conseil national a pour sa part rejeté cette proposition.

Développement durable

Estimant qu’il y a lieu d’inscrire dans la Constitution le principe du développement durable, la commission du Conseil des Etats propose de compléter la partie consacrée à l’environnement et à l’aménagement du territoire par un nouvel art. 57k. La commission du Conseil national a pour sa part choisi de faire figurer le développement durable à l’art. 2, qui définit les buts poursuivis par l’Etat.

L'astronautique placée sous la responsabilité de la Confédération

Les deux commissions ont approuvé à une nette majorité une proposition visant à ajouter à l’art. 71 la navigation astronautique au transport ferroviaire, à la navigation et à l’aviation. Elle relève ainsi, elle aussi, de la compétence de la Confédération.

Prise en compte spécifique des enfants et des adolescents

Les commissions ont longuement débattu du point de savoir comment réserver dans la Constitution une place aux préoccupations des enfants et des adolescents. La commission du Conseil des Etats a d’ailleurs entendu à cet effet les représentants d’associations de jeunes. Finalement, les deux commissions ont abouti à la même conclusion, à savoir que la meilleure solution consistait à compléter l’art. 81 (i.e. l’art. 57e dans la systématique du Conseil des Etats), qui concerne les activités des jeunes et la formation des adultes, au moyen d’un alinéa prévoyant que la Confédération et les cantons tiennent compte, dans l’accomplissement de leurs tâches, des besoins particuliers des enfants et des jeunes en matière d’encouragement et de protection. L’une et l’autre commission ont cependant rejeté des propositions visant à inscrire les besoins spécifiques des jeunes dans la partie consacrée aux droits fondamentaux.

Evêchés: suppression de l'approbation obligatoire de la Confédération

La disposition qui, à l’art. 84, prévoit qu’il ne peut être érigé d’évêché sans l’approbation de la Confédération, constitue aux yeux de l’une et l’autre commissions un vestige des querelles confessionnelles du siècle passé, qui n’a plus guère de raison d’être aujourd’hui. Certains ont cependant fait valoir que la suppression de cette disposition pouvant être mal perçue par une partie de la population, l’ensemble du projet risquait d’en souffrir. La commission du Conseil national n’en a pas moins voté l’abrogation par 15 voix contre 13, et la commission du Conseil national par 11 voix contre 5.

Hôtellerie: clause du besoin

Jugeant aujourd’hui dépassée la «clause du besoin» inscrite à l’art. 92, al. 2 (art. 94a dans la systématique de la commission du Conseil des Etats), qui dispose que les cantons peuvent soumettre à la clause de besoin l’ouverture de nouveaux établissements dans un secteur déterminé de l’hôtellerie ou de la restauration, la commission du Conseil des Etats propose à l’unanimité de l’abroger. Elle prévoit cependant l’introduction d’une disposition transitoire (art. 185, ch. 5a) permettant aux cantons qui ont fait usage de la «clause du besoin» de la maintenir pendant encore dix ans. La commission du Conseil national a pour sa part rejeté par 20 voix contre 15 une proposition visant à supprimer ladite clause.

Interdiction du travail des enfants

Les deux commissions ont examiné la question de savoir s’il convenait de compléter l’art. 101 par une interdiction du travail des enfants. Si la commission du Conseil des Etats s’est finalement prononcée, par 6 voix contre 3, contre l’adoption d’une disposition en ce sens, une majorité écrasante de la commission du Conseil national (24 voix contre 1) a estimé qu’une constitution moderne se devait de prévoir expressément l’interdiction du travail des enfants, même si une telle interdiction est déjà contenue dans la législation suisse. Ce dernier détail montre que le refus de la commission du Conseil des Etats n’est pas tant une question de fond qu’une question de forme.

Le 1er août, jour chômé payé

L’art. 101, al. 3, contient une disposition adoptée le 26 septembre 1993 en votation populaire, en vertu de laquelle le 1er août est assimilé à un dimanche du point de vue du droit du travail. Par 17 voix contre 16, la commission du Conseil national a décidé de préciser qu’il s’agit d’un jour férié payé. La future législation d’application de cette disposition devrait ainsi être clairement déterminée.

Interdiction du clonage

Les art. 110, concernant le génie génétique, et 111, relatif à la procréation médicalement assistée, ont fait l’objet de longues discussions au sein des commissions, qui sont cependant arrivées à la conclusion qu’il fallait éviter des modifications trop importantes dans ces domaines sensibles. Elles n’ont donc procédé qu’à quelques adaptations d’ordre rédactionnel ou systématique. Les commissions estiment toutefois qu’il est opportun de compléter l’art. 111 par une interdiction du clonage.

Droits populaires

Dans le cadre du projet de «mise à jour», les deux commissions ont suivi pour l’essentiel les propositions du Conseil fédéral relatives aux droits populaires. Elles se sont contentées de préciser qu’une initiative populaire ne respectant pas le principe de l’unité de la forme, celui de l’unité de la matière ou les règles impératives de droit international peut être déclarée nulle, non seulement totalement, mais aussi partiellement.

Organisation du Tribunal fédéral

Les deux commissions se sont ralliées à la proposition du Conseil fédéral. Elles estiment l’une et l’autre qu’une augmentation du nombre des juges fédéraux finirait par porter atteinte à l’unité de la jurisprudence en raison de la difficulté qu’il y aurait à assurer la coordination entre les différentes divisions du Tribunal fédéral. Elles considèrent d’autre part que la mise en place d’instances inférieures à qui seraient confiées les juridictions administrative et pénale serait un bon moyen de décharger le Tribunal fédéral.

La commission du Conseil national a débattu de plusieurs modèles d’organisation de la justice à l’échelon fédéral.La sous-commission 2 avait notamment proposé de faire du Tribunal fédéral une cour suprême de sept membres, chargée uniquement de la juridiction constitutionnelle, décidant elle-même des affaires dont elle se saisirait, et sous laquelle seraient placés des tribunaux fédéraux spécialisés avec possibilités de saisine illimitée. Cette proposition a été rejetée par 22 voix contre 14, les opposants faisant notamment valoir que conférer au Tribunal le statut d’une cour suprême serait difficilement conciliable avec le système judiciaire de la Suisse. Instituer une telle cour suprême se traduirait par une pondération nouvelle des pouvoirs au sein du système politique et entraînerait immanquablement une politisation de l’élection des juges. Enfin, les procédures s’en trouveraient encore rallongées, ce qui irait à l’encontre de l’objectif d’une réforme destinée à améliorer et à garantir la protection juridique.

Limiter les possibilités de saisie du Tribunal fédéral

Le Conseil fédéral souhaite limiter le nombre des possibilités de saisine du Tribunal fédéral afin de décharger celui-ci. Il propose à cet effet de faire en sorte que le Tribunal fédéral puisse être saisi uniquement lorsque l’affaire présente un intérêt fondamental sur le plan du droit, ou lorsque son issue risque d’avoir des «conséquences graves» pour l’une des parties, les possibilités de saisine du Tribunal fédéral pouvant être limitées par voie de loi s’agissant des autres litiges. La formulation proposée par le Conseil fédéral est donc suffisamment large pour que le législateur puisse régler les possibilités de saisine et les procédures, et répondre ainsi avec souplesse à l’évolution des situations.

La proposition du Conseil fédéral a été accueillie favorablement par la plupart des membres de la commission du Conseil des Etats. Estimant que la saisine du Tribunal fédéral devrait être possible pour les affaires concernant des points de droits fondamentaux, mais non pas lorsque la revendication est manifestement infondée ou qu’elle n’a aucune chance d’aboutir, la commission n’a pas souhaité, contrairement au Conseil fédéral, que le Tribunal fédéral puisse être saisi lorsque l’issue d’une affaire risque d’avoir des «conséquences graves» pour l’une des parties. Elle a considéré en effet qu’il s’agissait là d’un critère essentiellement subjectif, qui, s’il était retenu, se traduirait inévitablement à terme par une inégalité de traitement.

Optant pour une troisième solution, la commission du Conseil national a approuvé par 28 voix contre 1 une formulation de l’art. 178a qui autorise a priori dans tous les cas la saisine du Tribunal fédéral, mais en exclut cependant les affaires de portée secondaire ainsi que les recours manifestement infondés ou n’ayant aucune chance d’aboutir. Par 19 voix contre 2, elle a rejeté la proposition de la sous-commission 2, qui prévoyait «une procédure simple et rapide de rejet des recours manifestement infondés ou dépourvus de chances de succès». Les opposants ont fait valoir que l’organisation judiciaire prévoyait déjà une telle procédure, et que celle-ci n’avait pas permis pour autant de décharger notablement le Tribunal fédéral.

On peut donc résumer la situation comme suit: la commission du Conseil des Etats approuve la proposition du Conseil fédéral, mais, en supprimant la mention de la possibilité de saisir le Tribunal fédéral des affaires dont l’issue risque d’avoir des conséquences graves pour l’une des deux parties, elle donne au législateur une marge de manœuvre plus grande. La commission du Conseil national, au contraire, réduit cette même marge de manœuvre en ajoutant aux critères déjà prévus dans l’organisation judiciaire un critère supplémentaire prévoyant que la saisine du Tribunal fédéral n’est pas possible s’agissant des affaires de portée secondaire.

Juridiction constitutionnelle

La commission du Conseil des Etats a approuvé par 14 voix contre 2 le projet du Conseil fédéral, qui prévoit qu’en cas de saisine sur un point d’application concret, le Tribunal fédéral puisse contrôler la conformité des lois fédérales avec les droits constitutionnellement reconnus aux citoyens et avec le droit international. Si la commission du Conseil national a également approuvé, par 18 voix contre 7, le principe d’une juridiction constitutionnelle, elle souhaite que le contrôle de conformité soit limité, d’une part, aux seuls droits fondamentaux, et d’autre part, aux seules normes du droit international qui concernent directement les citoyens. Par ailleurs, dans l’une et l’autre commissions, des propositions de minorité visent à maintenir le statu quo actuel et à renoncer à l’introduction d’un contrôle de la constitutionnalité des textes fédéraux, arguant que la juridiction constitutionnelle ne serait que difficilement conciliable avec le système démocratique suisse – à quoi la majorité rétorque qu’une juridiction constitutionnelle, en assurant la bonne application de la Constitution, est le garant du respect de la volonté du peuple et des Etats, dont elle est issue.

Examen du projet par les Chambres: marche à suivre

Conformément à la motion Josi Meier qui avait été transmise au Conseil fédéral en 1994, l’objectif visé est de faire en sorte que les chambres aient examiné et adopté le projet de révision de la Constitution avant fin 1998, qui marque les 150 ans de l’Etat fédéral. Les délibérations commenceront à la session spéciale qui aura lieu du 19 au 23 janvier 1998, celle-ci débutant par une déclaration du Conseil fédéral consacrée à la fois à la réforme de la Constitution et au cent cinquantième anniversaire de l’Etat fédéral. Le projet A sera débattu en parallèle par les deux Chambres. Concernant la première partie de projet A (du préambule à l’art. 126), c’est le Conseil des Etats qui sera le conseil prioritaire; concernant la seconde partie du projet A (de l’art. 127 aux dispositions finales), ce sera le Conseil national. La réforme des droits populaires sera traitée d’abord par le Conseil national, tandis que la réforme de la justice le sera d’abord par le Conseil des Etats.

Pour ce qui est de la votation populaire, elle est prévue pour avoir lieu en 1999. La question de savoir quelles seront les parties qui seront soumises simultanément au peuple n’a pas encore été tranchée.