En Suisse, ce sont le Parlement et le peuple qui détiennent le pouvoir législatif : les lois fédérales sont édictées par l’Assemblée fédérale, mais elles sont sujettes au référendum.

On parle en principe de référendum préalable : le peuple peut demander qu’une votation populaire soit organisée sur une loi fédérale avant que celle-ci n’entre en vigueur. Toutefois, en cas d’urgence et de nécessité matérielle, la majorité des membres des deux conseils peut déclarer urgente une loi fédérale et la faire entrer en vigueur immédiatement. Dans ce cas, le référendum ne peut être demandé qu’ultérieurement.

I. Procédure législative ordinaire

En règle générale, les lois fédérales sont édictées selon la procédure suivante :

1. Les projets de loi sont, pour une grande majorité, élaborés par le Conseil fédéral. Ils découlent alors du droit d’initiative (1a) dont dispose le Conseil fédéral (art. 181 Cst. ; art. 7 LOGA) ou d’un mandat que le Parlement confie à celui-ci au moyen d’une motion (1b) (art. 120 ss LParl).

2. Un projet de loi peut également être élaboré à la demande d’un député, d’un groupe parlementaire, d’une commission (qui, à cet effet, déposent une initiative parlementaire) ou d’un canton (qui dépose une initiative de canton) par une commission (art. 160 Cst. ; art. 107 ss LParl ; art. 115 ss LParl). Pour pouvoir entamer l'élaboration du projet, la commission compétente doit avoir obtenu l'approbation de son homologue de l'autre conseil ou, en cas de refus de cette dernière, celle des deux conseils. (Le peuple ne dispose d’aucun droit d’initiative en la matière ; les citoyens peuvent demander une révision de la Constitution au moyen d’une initiative populaire, mais pas une révision de loi.)

3. L’avant-projet est généralement envoyé en consultation par le Conseil fédéral ou la commission qui l'a élaboré (art. 3, al. 1, let. b, LCo).

4. Après la consultation, le projet de loi est élaboré et transmis aux conseils avec le message du Conseil fédéral ou le rapport explicatif de la commission (art 141 LParl ; art. 111 LParl).

5. Les conseils examinent le projet l’un après l’autre. Les présidents des conseils désignent la chambre qui aura la priorité d’examen (conseil prioritaire). En cas de désaccord, la question est tranchée par tirage au sort (art. 84, al. 2, LParl).

6. Les commissions compétentes en la matière procèdent à l’examen préalable du projet, soumettent des propositions à leur conseil et désignent un rapporteur, qui est chargé de défendre les propositions de la commission devant le conseil (art. 44, al. 1, let. a, et al. 2, LParl).

7. Chaque conseil décide tout d’abord s’il souhaite entrer en matière sur le projet de loi (débat d’entrée en matière) (art. 74, al. 1, LParl). S’il décide d’entrer en matière, il procède à l’examen du projet article par article (discussion par article), puis au vote sur l’ensemble du projet (art. 74, al. 2 et 4, LParl).

8. Si des divergences subsistent entre les conseils à l’issue du premier examen d’un projet de loi, les décisions divergentes de l’un des conseils sont transmises à l’autre conseil pour délibération, jusqu’à ce qu’un accord s’établisse entre eux (procédure d’élimination des divergences) [art. 89 LParl]. Si des divergences subsistent après trois délibérations dans chaque conseil, une conférence de conciliation est désignée, qui est chargée de rechercher une solution de compromis (art. 91 LParl).

9. Lorsque les décisions des deux conseils concordent, le texte est soumis à un vote final lors de la dernière séance de la session dans les deux conseils (art. 81 LParl). La loi est ensuite publiée dans la Feuille fédérale (art. 13, al. 1, let. e, LPubl).

10. Si un référendum est lancé contre cette loi, celle-ci fait l’objet d’une votation populaire (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

11. Si aucun référendum n’est lancé ou si la loi est adoptée par le peuple, elle est publiée dans le Recueil officiel avec une indication quant à la date de son entrée en vigueur (art. 2, let. b, LPubl). Si la loi est rejetée par le peuple, elle n’entre pas en vigueur.

II. Procédure législative urgente

Les lois fédérales urgentes sont édictées selon la procédure législative, qui diverge de la procédure ordinaire sur les points suivants.

II.1. Procédure parlementaire

La clause d’urgence figure dans les dispositions finales de la loi.

Exemple

Elle ne fait l’objet d’un vote qu’une fois les divergences éliminées (art. 77, al. 2, LParl). Pour être adoptée, la déclaration d’urgence nécessite l’approbation de la majorité des membres de chaque conseil, soit au moins 101 voix au Conseil national et 24 voix au Conseil des États (art. 159, al. 3, let. a, Cst.). Ainsi, la simple approbation de la majorité des votants ne suffit pas dans ce cas, contrairement à ce qui est requis pour les autres dispositions.

Le second refus manifesté par l’un des conseils est réputé définitif (art. 95, let. f, LParl). Si la clause d’urgence est rejetée, la Commission de rédaction modifie, après avoir consulté les présidents des commissions chargées de l’examen préalable, la formulation des dispositions relatives au référendum et à l’entrée en vigueur.​

II. 2. Publication, entrée en vigueur et référendum

Les lois fédérales urgentes sont publiées dans le Recueil officiel immédiatement après leur adoption par le Parlement. Elles entrent en vigueur le jour même où elles sont adoptées ou, plus généralement, dans les jours qui suivent.

En ce qui concerne le référendum, il convient de faire une distinction entre les lois fédérales urgentes qui reposent sur une base constitutionnelle et les autres :

• Les lois fédérales qui reposent sur une base constitutionnelle sont soumises – pour autant que leur durée de validité dépasse une année – au référendum facultatif a posteriori (art. 141, al. 1, let. b, Cst.). Lorsque le référendum aboutit, la loi cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée par le peuple dans ce délai (art. 165, al. 2, Cst.).
• Les lois fédérales dépourvues de base constitutionnelle sont soumises – pour autant que leur durée de validité dépasse une année – au référendum obligatoire a posteriori (art. 140, al. 1, let. c, Cst.). La loi cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée dans ce délai par le peuple et les cantons (art. 165, al. 3, Cst.).

Liste

II.3. Complément : ordonnances de nécessité et décisions urgentes

Il ne faut pas confondre les lois fédérales urgentes avec les ordonnances de nécessité et les décisions urgentes, qui se fondent directement sur la Constitution (et sont donc dépourvues de base légale formelle) (art. 184, al. 3, Cst. ; art. 185, al 3, Cst. ; art. 173, al. 1, let. c, Cst. ; art. 7c ss LOGA). Si ces trois types d’acte ont pour point commun d’être édictés en cas d’urgence, ils présentent des divergences notables sur d’autres points.

Comparaison synoptique

Source

Pierre Tschannen, Art. 165, in : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (éd.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zurich/Bâle/Genève 2014, pp. 2694 ss.