En Suisse, ce sont le Parlement et le peuple qui détiennent le pouvoir législatif : les lois fédérales sont édictées par l’Assemblée fédérale, mais elles sont sujettes au référendum.
On parle en principe de référendum préalable : le peuple peut demander qu’une votation populaire soit organisée sur une loi fédérale avant que celle-ci n’entre en vigueur. Toutefois, en cas d’urgence et de nécessité matérielle, la majorité des membres des deux conseils peut déclarer urgente une loi fédérale et la faire entrer en vigueur immédiatement. Dans ce cas, le référendum ne peut être demandé qu’ultérieurement.
I. Procédure législative ordinaire
En règle générale, les lois fédérales sont édictées selon la procédure suivante :
1. Les projets de loi sont, pour une grande majorité, élaborés par le
Conseil fédéral. Ils découlent alors du
droit d’initiative (1a) dont dispose le Conseil fédéral
(art. 181 Cst. ;
art. 7 LOGA) ou d’un mandat que le Parlement confie à celui-ci au moyen d’une
motion (1b) (art. 120 ss LParl).
2. Un projet de loi peut également être élaboré à la demande d’un député, d’un
groupe parlementaire, d’une
commission (qui, à cet effet, déposent une
initiative parlementaire) ou d’un canton (qui dépose une
initiative de canton) par une commission (art. 160 Cst. ;
art. 107 ss LParl ;
art. 115 ss LParl). Pour pouvoir entamer l'élaboration du projet, la commission compétente doit avoir obtenu l'approbation de son homologue de l'autre conseil ou, en cas de refus de cette dernière, celle des deux conseils. (Le peuple ne dispose d’aucun droit d’initiative en la matière ; les citoyens peuvent demander une révision de la
Constitution au moyen d’une initiative populaire, mais pas une révision de loi.)
3. L’avant-projet est généralement envoyé en
consultation par le Conseil fédéral ou la commission qui l'a élaboré (art. 3, al. 1, let. b, LCo).
4. Après la consultation, le projet de loi est élaboré et transmis aux conseils avec le
message du Conseil fédéral ou le rapport explicatif de la commission (art 141 LParl ;
art. 111 LParl).
5. Les conseils examinent le projet l’un après l’autre. Les
présidents des conseils désignent la chambre qui aura la priorité d’examen (conseil prioritaire). En cas de désaccord, la question est tranchée par tirage au sort (art. 84, al. 2, LParl).
6. Les commissions compétentes en la matière procèdent à l’examen préalable du projet, soumettent des
propositions à leur conseil et désignent un rapporteur, qui est chargé de défendre les propositions de la commission devant le conseil (art. 44, al. 1, let. a, et al. 2, LParl).
7. Chaque conseil décide tout d’abord s’il souhaite entrer en matière sur le projet de loi (débat d’entrée en matière) (art. 74, al. 1, LParl). S’il décide d’entrer en matière, il procède à l’examen du projet article par article (discussion par article), puis
au vote sur l’ensemble du projet (art. 74, al. 2 et 4, LParl).
8. Si des divergences subsistent entre les conseils à l’issue du premier examen d’un projet de loi, les décisions divergentes de l’un des conseils sont transmises à l’autre conseil pour délibération, jusqu’à ce qu’un accord s’établisse entre eux (procédure d’élimination des divergences) [art. 89 LParl]. Si des divergences subsistent après trois délibérations dans chaque conseil, une
conférence de conciliation est désignée, qui est chargée de rechercher une solution de compromis (art. 91 LParl).
9. Lorsque les décisions des deux conseils concordent, le texte est soumis à un
vote final lors de la dernière séance de la
session dans les deux conseils (art. 81 LParl). La loi est ensuite publiée dans la
Feuille fédérale (art. 13, al. 1, let. e, LPubl).
10. Si un
référendum est lancé contre cette loi, celle-ci fait l’objet d’une votation populaire (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).
11. Si aucun référendum n’est lancé ou si la loi est adoptée par le peuple, elle est publiée dans le
Recueil officiel avec une indication quant à la date de son entrée en vigueur (art. 2, let. b, LPubl). Si la loi est rejetée par le peuple, elle n’entre pas en vigueur.
Statistiques
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition, par législature de liquidation, des 455 lois adoptées par le parlement selon la procédure ordinaire ou la procédure urgente. Pourcentage des lois ordinaires par rapport aux lois adoptées par le Parlement : 95% dans la 48e législature, 97% dans la 49e et même 99% dans la 50e.
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition, par législature de liquidation, des 441 lois fédérales ordinaires adoptées par le Parlement, classées par organe qui en est à l'origine.
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition, par législature de liquidation, des 441 lois fédérales ordinaires adoptées par le Parlement, classées par organe qui en est à l'origine. Il illustre également l'importance de l'initiative parlementaire dans le processus législatif : environ le quart des lois fédérales ordinaires adoptées par le Parlement sont basées sur des initiatives parlementaires.
Par durée de traitement, on entend, pour les 48e et 49e législatures, la période qui s'étend depuis la date du message du Conseil fédéral, ou la date de dépôt de l’initiative parlementaire ou de l’initiative déposée par un canton, jusqu'à l'adoption de la loi par le Parlement. A partir de la 50e législature, on calcule la durée de traitement des lois basées sur des initiatives parlementaires ou des initiatives déposées par un canton en prenant comme date de départ non plus la date de dépôt de l'initiative, mais la date du rapport accompagnant le projet de loi de la commission compétente. Les données de cette législature ne sont donc pas tout à fait comparables à celles des législatures précédentes.
Répartition de la durée de traitement des 152 lois fédérales ordinaires adoptées durant la 48e législature
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Répartition de la durée de traitement des 156 lois fédérales ordinaires adoptées durant la 49e législature
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Répartition de la durée de traitement des 133 lois fédérales ordinaires adoptées durant la 50e législature
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Lois fédérales ordinaires adoptées par le Parlement et projets de lois n'ayant pas abouti
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition, par législature de liquidation, des 534 projets de lois ordinaires liquidés, classés par résultat au Parlement. Par projet d'acte n'ayant pas abouti, on entend un projet d'acte liquidé pour les raisons suivantes : non-entrée en matière (ou rejet au vote sur l'ensemble), rejet au vote final ou rejet de la proposition de conciliation conduisant à un échec. Par projet d'acte classé, on entend un projet d'acte dont le classement intervient au cours de la procédure parlementaire.
Projets de lois ordinaires n'ayant pas abouti
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition, par législature de liquidation, des 63 projets de lois ordinaires n'ayant pas abouti classés par raison de l'échec. Dans la 50e législature, 2 projets de lois ordinaires n'ont pas abouti pour des raisons autres que celles figurant dans le graphique. Il s'agit des projets suivants :
- 16.035 Loi fédérale sur l’approvisionnement en électricité (Loi sur l’approvisionnement en électricité, LApEl) (Proposition Wasserfallen liquidée après l'adoption de la proposition de la Conférence de conciliation concernant la loi fédérale sur la transformation et l’extension des réseaux électriques).
- 15.073 Loi fédérale sur les banques coopératives (Projet de la CER-N du 15.8.2017 rendu caduc suite à une décision du conseil des États concernant la loi fédérale sur les établissements financiers).
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Dans la période considérée, 22 lois fédérales ordinaires adoptées par le Parlement ont fait l'objet d'une votation populaire suite
à l'aboutissement d'un référendum. Le graphique montre leur répartition par résultat de la votation et par législature de liquidation de la loi. Les données de la 50e législature ne sont pas complètes, car certaines lois adoptées pendant la 50e législature pourraient encore être soumises au verdict des urnes.
II. Procédure législative urgente
Les lois fédérales urgentes sont édictées selon la procédure législative, qui diverge de la procédure ordinaire sur les points suivants.
II.1. Procédure parlementaire
La clause d’urgence figure dans les dispositions finales de la loi.
Exemple
Elle ne fait l’objet d’un vote qu’une fois les divergences éliminées (art. 77, al. 2, LParl). Pour être adoptée, la déclaration d’urgence nécessite l’approbation de la majorité des membres de chaque conseil, soit au moins 101 voix au Conseil national et 24 voix au Conseil des États (art. 159, al. 3, let. a, Cst.). Ainsi, la simple approbation de la majorité des votants ne suffit pas dans ce cas, contrairement à ce qui est requis pour les autres dispositions.
Le second refus manifesté par l’un des conseils est réputé définitif (art. 95, let. f, LParl). Si la clause d’urgence est rejetée, un député ou le Conseil fédéral peuvent, avant le vote final, proposer de classer le projet de loi.
II. 2. Publication, entrée en vigueur et référendum
Les lois fédérales urgentes sont publiées dans le Recueil officiel immédiatement après leur adoption par le Parlement. Elles entrent en vigueur le jour même où elles sont adoptées ou, plus généralement, dans les jours qui suivent.
En ce qui concerne le référendum, il convient de faire une distinction entre les lois fédérales urgentes qui reposent sur une base constitutionnelle et les autres :
- Les lois fédérales qui reposent sur une base constitutionnelle sont soumises – pour autant que leur durée de validité dépasse une année – au référendum facultatif a posteriori (art. 141, al. 1, let. b, Cst.). Lorsque le référendum aboutit, la loi cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée par le peuple dans ce délai (art. 165, al. 2, Cst.).
- Les lois fédérales dépourvues de base constitutionnelle sont soumises – pour autant que leur durée de validité dépasse une année – au référendum obligatoire a posteriori (art. 140, al. 1, let. c, Cst.). La loi cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée dans ce délai par le peuple et les cantons (art. 165, al. 3, Cst.).
Liste
Avant l’entrée en vigueur de la Constitution de 1999, les actes normatifs urgents étaient édictés sous la forme d’un arrêté fédéral de portée générale qui était déclaré urgent et entrait en vigueur immédiatement. La procédure d’urgence remonte à la Constitution de 1874.
Le site de la Chancellerie fédérale propose une liste de tous les arrêtés fédéraux urgents et de toutes les lois fédérales urgentes édictés depuis 1874 :
Résumé Chancellerie fédérale
Statistiques
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition, par législature de liquidation, des 455 lois fédérales adoptées par le Parlement selon la procédure ordinaire ou la procédure urgente. Pourcentage des lois urgentes par rapport aux lois adoptées par le Parlement : 5% dans la 48e législature, 3% dans la 49e et 1% dans la 50e. Toutes les lois fédérales urgentes prises en compte dans le graphique ont une base constitutionnelle.
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Le graphique montre la répartition des 14 lois fédérales urgentes adoptées par le Parlement classées par organe qui en est à l'origine et par législature de liquidation. Aucune initiative déposée par un canton n'a donné lieu à une loi fédérale urgente.
État le 27.9.2019, fin de la session d'automne
Date de dépôt : à partir du 1.12.2003, début de la 47e législature
Dans la période considérée, une seule loi fédérale urgente adoptée par le Parlement a fait l'objet d'une votation populaire suite à un référendum. Le graphique montre le résultat de la votation et la législature de liquidation de cette loi.
- 10.052 Lois sur l'asile (Modifications urgentes).
Seules quatre lois fédérales urgentes adoptées dans la 49e législature sont mentionnées dans le graphique (une de moins que dans le graphique précédent) car la loi fédérale urgente 12.015 sur le soutien des associations faîtières du domaine de la formation continue n'était pas sujette au référendum.
II.3. Complément : ordonnances de nécessité et décisions urgentes
Il ne faut pas confondre les lois fédérales urgentes avec les ordonnances de nécessité et les décisions urgentes, qui se fondent directement sur la Constitution (et sont donc dépourvues de base légale formelle) (art. 184, al. 3, Cst. ;
art. 185, al 3, Cst. ;
art. 173, al. 1, let. c, Cst. ;
art. 7c ss LOGA). Si ces trois types d’acte ont pour point commun d’être édictés en cas d’urgence, ils présentent des divergences notables sur d’autres points.
Comparaison synoptique
| Sous-catégories | dépourvues de base constitutionnelle | pourvues d’une base constitutionnelle | visant à préserver la sécurité extérieure ou intérieure | sur la sauvegarde des intérêts du pays |
|---|
| Teneur | Dispositions fixant des règles de droit (interdiction de certaines activités, par ex.) |
|---|
| Condition | Urgence et nécessité matérielle de légiférer | Urgence et nécessité matérielle de légiférer | Troubles existants ou imminents menaçant gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure ; urgence | Menace pour les intérêts du pays; urgence |
|---|
| Organe qui édicte | Assemblée fédérale | Assemblée fédérale | Conseil fédéral ou Assemblée fédérale (Les ordonnances du Conseil fédéral doivent répondre à des conditions plus strictes que celles de l’Assemblée fédérale.) |
Conseil fédéral |
|---|
| Référendum | Référendum obligatoire a posteriori si la durée de validité de la loi dépasse une année | Référendum facultatif a posteriori si la durée de validité de la loi dépasse une année | Pas de référendum | Pas de référendum |
|---|
| Durée de validité | La validité des lois fédérales urgentes doit être limitée dans le temps. Lorsque cette validité dépasse une année, la loi concernée cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée dans ce délai par le peuple et les cantons. | La validité des lois fédérales urgentes doit être limitée dans le temps. Lorsque cette validité dépasse une année et qu’un référendum aboutit, la loi concernée cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée par le peuple dans ce délai. | Une ordonnance du Conseil fédéral devient caduque si, dans un délai de six mois après son entrée en vigueur, le Conseil fédéral n’a pas soumis à l’Assemblée fédérale un projet établissant la base légale du contenu de l’ordonnance ou un projet d’ordonnance de nécessité de l’Assemblée fédérale. Une ordonnance de l’Assemblée fédérale devient caduque au plus tard trois ans après son entrée en vigueur. | La validité de l’ordonnance doit être limitée dans le temps ; elle ne peut pas dépasser quatre ans. Si les dispositions de l’ordonnance doivent encore être appliquées après l’expiration du délai de quatre ans, le Conseil fédéral peut prolonger la durée de validité de l’ordonnance. Il doit cependant préparer en parallèle son remplacement par des dispositions légales ordinaires. |
|---|
| Sous-catégories | Décision/arrêté fédéral simple visant à préserver la sécurité extérieure ou intérieure | Décision visant à sauvegarder les intérêts du pays |
|---|
| Teneur | Injonction concernant un cas particulier (injonction faite à X d’édicter tel ou tel acte, par ex.) |
|---|
| Condition | Troubles existants ou imminents menaçant gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure ; urgence | Menace pour les intérêts du pays ; urgence
|
|---|
| Organe qui édicte | Conseil fédéral ou Assemblée fédérale (les décisions du Conseil fédéral doivent répondre à des conditions plus strictes que celles de l’Assemblée fédérale.) | Conseil fédéral |
|---|
Source
Pierre Tschannen, Art. 165, in : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (éd.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zurich/Bâle/Genève 2014, pp. 2694 ss.
