L’Assemblée fédérale (Chambres réunies) élit les membres du Conseil fédéral pour une durée de quatre ans. Le renouvellement intégral du Conseil fédéral a lieu à la session d’hiver qui suit le renouvellement intégral du Conseil national.
Lorsqu’un siège se libère avant la fin du mandat, il est repourvu pour le reste de la durée du mandat. En règle générale, l’élection de remplacement a lieu pendant la session qui suit la réception de la lettre de démission du titulaire ou la survenance d’une vacance imprévue.
I. Renouvellement intégral
I.1. Durée du mandat
Les membres du Conseil fédéral sont élus pour une durée de quatre ans (art. 145 Cst.). Le renouvellement intégral du Conseil fédéral a donc lieu tous les quatre ans.
Le Conseil fédéral ne peut pas être révoqué. Le Parlement et le gouvernement sont cependant renouvelés à titre anticipé – donnant ainsi lieu à un renouvellement intégral extraordinaire – si le peuple décide, lors d’une votation, qu’une révision totale de la
Constitution doit être entreprise (art. 193, al. 3, Cst. ;
art. 175, al. 2, Cst.). Un tel scrutin s’impose lorsqu’une
initiative populaire tendant à la révision totale de la Constitution est déposée ou lorsqu’un conseil décide de procéder à une révision totale et que l’autre conseil rejette cette décision (art. 193, al. 2, Cst.).
I.2. Date de l’élection
Le renouvellement intégral du Conseil fédéral intervient à la
session qui suit les
élections du Conseil national (art. 132, al. 1, LParl).
Les élections ordinaires pour le renouvellement intégral du Conseil national ayant lieu l'avant-dernier dimanche du mois d'octobre (art. 19, al. 1, LDP), l’élection ordinaire destinée à renouveler le Conseil fédéral se tient durant la session d’hiver, traditionnellement le mercredi de la deuxième semaine de session.
En cas de renouvellement intégral extraordinaire du Conseil national, c’est le Conseil fédéral qui fixe la date des élections (art. 19, al. 2, LDP).
I.3. Éligibilité
Peuvent être élus au Conseil fédéral tous les citoyens suisses bénéficiant des droits politiques en matière fédérale, autrement dit tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas protégés, en raison d’une incapacité durable de discernement, par une curatelle de portée générale ou par un mandat pour cause d’inaptitude (art. 143 Cst. ;
art. 136 Cst. ;
art. 2 LDP).
I.4. Organe d’élection
Les membres du Conseil fédéral sont élus par
l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) [art. 157, al. 1, let. a, Cst.], c’est-à-dire par les deux conseils réunis dans la salle du Conseil national. L’Assemblée fédérale (Chambres réunies) ne peut délibérer valablement que si la majorité de ses membres est présente (art. 159, al. 1, Cst.).
I.5. Vote
Comme pour toute élection, le vote est tenu à bulletin secret (art. 130, al. 1, LParl). Les députés se voient distribuer des bulletins de vote anonymes récoltés ensuite par les huissiers dans des urnes fermées.
Sont réputés nuls au sens de l'art. 131 LParl les bulletins qui :
-
contiennent des remarques injurieuses ou des signes trahissant le secret du vote;
- portent le nom d’une personne inéligible ;
- portent le nom d’une personne déjà élue au Conseil fédéral ;
- portent le nom d’une personne éliminée du scrutin ;
- portent le nom d’une personne non identifiable avec certitude.
I.6. Procédure électorale
Les sièges sont pourvus un par un, par ordre d’ancienneté des titulaires précédents (art. 132, al. 2, LParl). Les sièges auxquels sont candidats les membres sortants du Conseil fédéral sont pourvus en premier (art. 132, al. 2, LParl).
Une personne est élue si elle obtient plus de la moitié des suffrages exprimés valables (majorité absolue) (art. 130, al. 2, LParl). Les bulletins blancs ou nuls ne sont pas pris en compte dans le calcul de la majorité absolue (art. 130, al. 3, LParl).
Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue au premier tour, l’Assemblée fédérale est tenue de procéder à un tour de scrutin supplémentaire, et ce jusqu’à ce qu’un candidat soit élu en atteignant la majorité absolue.
Aux deux premiers tours de scrutin, les députés peuvent voter pour les personnes éligibles de leur choix (art. 132, al. 3, LParl). À partir du troisième tour, aucune nouvelle candidature n’est admise (art. 132, al. 3, LParl).
Selon l'art. 132, al. 4, LParl, est éliminée toute personne :
- qui, lors du deuxième tour de scrutin ou d’un tour suivant, obtient moins de dix voix ;
- qui, lors du troisième tour de scrutin ou d’un tour suivant, obtient le moins de voix (pour autant que tous les candidats obtiennent au moins dix voix), sauf si ces voix se répartissent de façon égale sur plusieurs candidats.
À l’issue de l’élection, les membres du Conseil fédéral nouvellement élus déclarent s’ils acceptent ou non leur élection. Si un élu renonce à son mandat, une nouvelle élection a lieu après celle des membres sortants et des successeurs des membres qui ont fait connaître auparavant qu’ils n’étaient plus candidats.
Si un nouveau membre du Conseil fédéral siégeait à l’Assemblée fédérale avant son élection au gouvernement, il s’abstient de participer aux délibérations des
commissions et des conseils dès qu’il a accepté son élection.
I.7. Entrée en fonction
Les nouveaux membres du Conseil fédéral entrent en fonction le 1er janvier de l’année suivant leur élection. Les conseillers fédéraux qui ne se sont pas représentés ou n’ont pas été réélus restent ainsi en fonction jusqu’au 31 décembre.
I.8. Répartition des départements
Chaque conseiller fédéral dirige un département (art. 35, al. 2, LOGA). La répartition des départements n’incombe pas au Parlement, mais au Conseil fédéral dans son ensemble (art. 35, al. 3, LOGA).
Les membres du Conseil fédéral sont tenus de reprendre la responsabilité du département qui leur a été confié par le collège gouvernemental (art. 35, al. 3, LOGA). Ils s’expriment par ordre d’ancienneté, c’est-à-dire en fonction de la durée de leur appartenance au Conseil fédéral.
II. Élection de remplacement
II.1. Vacance
Des sièges peuvent se libérer au cours d’un mandat à la suite :
- d’une démission ;
- d’un décès ; ou
- de la constatation de l’incapacité à exercer la fonction concernée.
Démission : Les conseillers fédéraux sont seuls à décider du moment de leur départ. Ils font part de leur décision en adressant une lettre
au président ou à la présidente du Conseil national.
Incapacité à exercer une fonction : L’Assemblée fédérale peut constater l’incapacité d’un membre du Conseil fédéral à exercer sa fonction lorsque les conditions suivantes sont réunies (art. 140a LParl) :
- la personne concernée n’est manifestement plus en mesure d’exercer sa fonction en raison de graves problèmes de santé ou d’autres motifs l’empêchant d’occuper son poste ;
- cette situation est vraisemblablement appelée à durer ;
- la personne concernée n’a pas démissionné en bonne et due forme dans un délai raisonnable.
II.2. Durée du mandat
Les sièges vacants sont repourvus pour le reste de la durée du mandat.
II.3. Date de l’élection
En règle générale, l’élection destinée à pourvoir un siège vacant a lieu pendant la session qui suit la réception de la lettre de démission du titulaire, la survenance d’une vacance imprévue ou la constatation de l’incapacité à exercer la fonction concernée (art. 133, al. 1, LParl).
II.4. Procédure électorale
Les règles applicables en l’occurrence sont identiques à celles qui valent pour le renouvellement intégral du Conseil fédéral (y compris en ce qui concerne l’éligibilité et l’organe d’élection).
II.5. Entrée en fonction
La personne nouvellement élue entre en fonction deux mois au plus tard après son élection (art. 133, al. 2, LParl).
Faits et chiffres
Au début de l’État fédéral, une pratique courante voulait que les conseillers fédéraux en poste se fassent élire au Conseil national. Un mauvais résultat pouvait signifier la fin de leur carrière.
Avant 1931, les membres du Conseil fédéral – tout comme les députés au Conseil national – étaient élus pour une durée de trois ans. En 1919, les conseillers fédéraux durent se soumettre à un renouvellement intégral deux ans déjà après leur entrée en fonction: après l’acceptation, le 13 octobre 1918, de l’initiative sur la proportionnelle, le peuple et les cantons avaient accepté, le 10 août 1919, le renouvellement intégral anticipé du Conseil national et du Conseil fédéral.
Il n’est encore jamais arrivé que, à la suite d’une votation préalable relative à une révision totale de la Constitution, on procède à un renouvellement intégral extraordinaire du Parlement et du gouvernement. En effet, la seule initiative populaire tendant à la révision totale de la Constitution qui ait abouti fut rejetée lors de la votation du 8 septembre 1935 – une votation préalable, en l’occurrence –, par plus de 70% des votants. Par ailleurs, lors de l’examen du projet de réforme des droits populaires en 1999, le Conseil des États revit sa position, ce qui permit d’éviter un désaccord entre les deux conseils (BO 1999 E 609 s.).
Si l’on procède à une comparaison des résultats des élections, il convient de noter que l’Assemblée fédérale ne compte 246 députés que depuis 1979.
Jakob Stämpfli (1854), Jean-Jacques Challet-Venel (1864), Joseph Deiss (1999) et Samuel Schmid (2000) ont été élus après six tours de scrutin, le nombre le plus élevé jusqu’à ce jour.
Il est relativement rare que les membres du Conseil fédéral disposés à renouveler leur mandat ne soient pas réélus. Depuis 1848, seuls quatre conseillers fédéraux n’ont pas été réélus : Ulrich Ochsenbein en 1854, Jean-Jacques Challet-Venel en 1872, Ruth Metzler en 2003 et Christoph Blocher en 2007.
Depuis 1848, cinq personnes au total ont renoncé à leur élection au Conseil fédéral : Johann Jakob Stehlin en 1855, Antoine Louis John Ruchonne en 1875, Charles Estoppey en 1875, Karl Hoffmann en 1881 et Francis Matthey en 1993. Ce dernier renonça à son mandat, qui fut repris par Ruth Dreifuss, deuxième femme de l’histoire suisse à siéger au gouvernement.
Les partis
Les partis et les groupes parlementaires tels qu’on les connaît aujourd’hui ne sont apparus que vers la fin du XIXe siècle. Le groupe radical-démocratique a été fondé en 1978, le groupe conservateur catholique en 1882, le groupe libéral-démocratique en 1893 et le groupe socialiste en 1911. Au cours des premières années de l’État fédéral (à partir de 1848), les radicaux occupent tous les sièges du Conseil fédéral. Ce n’est qu’en 1891 qu’un membre du groupe conservateur catholique, Joseph Zemp, est élu au gouvernement. Le même groupe a obtenu un second siège après l’introduction du scrutin proportionnel au Conseil national, en 1919.
Entre 1917 et 1919, les libéraux ont dû céder un siège au libéral Gustave Ador. En 1930, le Parti des paysans, artisans et bourgeois (PAB, devenu l’UDC en 1971) obtient son premier siège avec Rudolf Minger. Le premier socialiste à accéder au Conseil fédéral est Ernst Nobs, en 1944.
En 1953, lorsque le peuple rejette un projet de réforme financière, le chef du Département des finances, Max Weber, démissionne de manière inattendue. Le PS décide alors de ne revenir au Conseil fédéral que lorsqu’un deuxième siège lui sera garanti. Après avoir récupéré le siège qui s’était libéré, les libéraux ont à nouveau la majorité au gouvernement, mais pour une courte durée étant donné qu’ils céderont une nouvelle fois un siège aux conservateurs catholiques un an plus tard.
En 1959, après que quatre conseillers fédéraux se sont retirés, la composition politique du gouvernement est revue. C’est alors que l’on voit apparaître la fameuse « formule magique » : le PLR, le PDC et le PS obtiennent chacun deux sièges et le PAB en obtient un.
Lors des élections au Conseil fédéral de 2003, l’UDC se voit attribuer un second siège au détriment du PDC. En 2008, elle perd ses deux sièges après l’exclusion de l’un de ses membres et le départ d’un autre vers le PBD, qui vient d’être fondé. L’UDC en récupérera un la même année et le second en 2016.
Candidats officiels depuis 1959
Depuis 1959, 41 élections de remplacement se sont tenues (y compris les élections de remplacement lors de renouvellement intégraux). Jusqu’en 1993, les partis ne présentent en général qu’un seul candidat, à l’exception de l’élection de 1979 pour le remplacement de Rudolf Gnägi (UDC) et de celle de 1984 pour remplacer Rudolf Friedrich (PLR). À partir de 1993, on observe la tendance inverse : la seule élection où un seul candidat est présenté est celle de 2006, avec la candidature de la conseillère nationale Doris Leuthard (PDC). En effet, les partis ont présenté deux candidats lors de 13 des 17 élections de remplacement qui se sont tenues après 1993 et trois candidats lors de trois élections : en 1999 lors de l’élection pour remplacer Flavio Cotti (PDC), en 2015 lors de l’élection pour remplacer Eveline Widmer-Schlumpf (PBD) et en 2017 lors de l’élection pour remplacer Didier Burkhalter (PLR).
L’Assemblée fédérale ne s’est pas tenue à la candidature officielle lors de 7 des 41 élections de remplacement (soit 16%). En 1962, elle a élu le conseiller national Roger Bonvin (PDC) au lieu du conseiller national Ettore Tenchio (PDC), en 1973 le conseiller d’État Willi Ritschard (PS) à la place du conseiller d’État Arthur Schmid (PS), en 1973 le conseiller aux États Hans Hürlimann (PDC) à la place du conseiller national Enrico Franzoni (PDC), en 1973 le conseiller national Georges-André Chevallaz (PLR) à la place du conseiller d’État Henri Schmitt (PLR), en 1983 l’ancien conseiller national Otto Stich (PS) à la place de la conseillère nationale Liliane Uchtenhagen (PS), en 1993 le conseiller national Francis Matthey (PS) à la place de la conseillère nationale Christiane Brunner (PS) et en 2000 le conseiller aux États Samuel Schmid (UDC) à la place des deux candidats officiels qu’étaient la conseillère d’État Rita Fuhrer et le conseiller d’État Roland Eberle (UDC). Parmi ces personnes élues à la place du candidat officiel, une seule a renoncé au mandat : il s’agit de Francis Matthey (PS) en 1993.
Les faits
À l’origine, la Constitution prévoyait que le Conseil fédéral ne pouvait pas compter plus d’un membre issu du même canton. Cette « clause cantonale » constituait une condition d’éligibilité : les voix apportées à un candidat provenant du même canton qu’un membre du Conseil fédéral déjà élu n’étaient ainsi pas valables. La clause visait à empêcher certains grands cantons d’exercer une trop grande influence sur le gouvernement fédéral.
C’est d’abord le droit de cité qui avait valeur de critère pour déterminer l’appartenance cantonale. En 1986, la loi a été révisée de telle sorte que les candidats membres de l’Assemblée fédérale, d’un gouvernement cantonal ou d’un parlement cantonal étaient réputés appartenir au canton dans lequel ils avaient été élus. Pour tous les autres candidats, c’était le canton de résidence au moment de l’élection qui était déterminant ou, en l’absence d’un domicile en Suisse, le dernier droit de cité acquis.
En 1998, les Chambres fédérales ont décidé d’assouplir la clause cantonale dans la Constitution en la formulant de manière plus ouverte. Le but était de donner à l’organe d’élection une plus grande flexibilité afin qu’il puisse aussi prendre en considération d’autres critères que l’appartenance géographique, comme l’expérience du candidat. La disposition constitutionnelle remaniée, qui correspond à
l’art. 175, al. 4, Cst. en vigueur, a été approuvée par le peuple et les cantons le 7 février 1999.
Les chiffres
Les cantons les plus peuplés, que sont Zurich, Berne et Vaud, ont quasiment toujours été représentés au Conseil fédéral, parfois même par deux membres depuis l’abrogation de la clause cantonale (1999). Beaucoup de conseillers fédéraux étaient issus des cantons de Neuchâtel, Soleure, Argovie, Saint-Gall et Lucerne. Le Conseil fédéral n’a en revanche jamais eu de membre provenant du Jura, de Schaffhouse, de Nidwald, de Schwyz et d’Uri.
La Suisse latine a presque toujours été représentée au Conseil fédéral par deux membres et parfois même par trois (1917-1934, 1948-1950, 1955-1961, 1970-1973, 1987-2006 et depuis 2016). La période entre 1876 et 1880 a été la seule au cours de laquelle aucun latin n’a siégé au gouvernement.
La Suisse romande disposait en général de deux conseillers fédéraux et même de trois au cours de certaines périodes (1960-1961, 1999-2006 et 2016-2017). Elle n’a pas été représentée au gouvernement fédéral de 1848 à 1864, de 1876 à 1880, de 1913 à 1917, de 1934 à 1947 et de 1967 à 1970.
Quant au Tessin, il a été représenté au Conseil fédéral par un membre environ 45% du temps depuis la création de l’État fédéral, soit près de la moitié de l’existence de ce dernier (1848-1864, 1912-1950, 1955-1959, 1967-1973, 1987-1999 et depuis 2017).
En 1983, soit douze ans après l’introduction du suffrage féminin au niveau fédéral, le groupe socialiste présente pour la première fois une candidate au Conseil fédéral, à savoir la conseillère nationale Lilian Uchtenhagen. Celle-ci perd toutefois l’élection face à Otto Stich, un autre membre du PS. Il faut alors attendre encore un an pour voir la première femme accéder au gouvernement, la conseillère nationale Elisabeth Kopp, qui doit cependant démissionner en 1989. Les femmes ne seront ensuite plus représentées au Conseil fédéral pendant quatre ans.
En 1993, alors que la candidate officielle au Conseil fédéral est la conseillère nationale Christiane Brunner (PS), l’Assemblée fédérale préfère élire le conseiller national Francis Matthey (PS). Ce dernier ayant renoncé à ce mandat, c’est Ruth Dreifuss (PS) qui est été élue au deuxième scrutin, ce qui permet une nouvelle fois à une femme de siéger au gouvernement.
En 1999, c’est au tour de Ruth Metzler (PDC) d’être élue au Conseil fédéral. Quatre ans plus tard, elle n’est toutefois pas réélue, son parti ayant perdu trop de voix, si bien que le Conseil fédéral ne compte à nouveau qu’une seule femme.
En 2002, après le départ de Ruth Dreifuss, la conseillère d’État genevoise Micheline Calmy-Rey (PS) est élue au gouvernement fédéral.
En 2006, on compte à nouveau deux femmes au Conseil fédéral lorsque la conseillère nationale Doris Leuthard (PDC) rejoint Micheline Calmy-Rey au gouvernement. En 2008, Eveline Widmer-Schlumpf (PBD) est la troisième femme à rejoindre Conseil fédéral. En 2010, lorsque la conseillère nationale Simonetta Sommaruga (PS) est élue, les femmes y sont pour la première fois majoritaires.
Le nombre de femmes au gouvernement redescend à trois en 2012, lorsque Micheline Calmy-Rey quitte ses fonctions, puis à deux en 2016, avec le retrait d’Eveline Widmer-Schlumpf.
Depuis 2019, on compte à nouveau trois femmes au Conseil fédéral : Simonetta Sommaruga (PS), Viola Amherd (PDC) et Karin Keller-Sutter (PLR).
Parmi les 119 conseillers fédéraux, 107 (soit 90%) étaient des membres de l’Assemblée fédérale lors de leur élection ou l’avaient été précédemment. Quinze anciens députés avaient été membres du Conseil national et du Conseil des États, 67 avaient siégé uniquement au Conseil national et 25 uniquement au Conseil des États.
Élu à l’âge de 31 ans, Numa Droz est le plus jeune conseiller fédéral élu (1876-1892) alors que Gustav Ador, à 71 ans, est le conseiller fédéral le plus âgé lors de son élection (1917-1919). L’âge moyen des conseillers fédéraux lors de leur élection est de 51 ans. Douze d’entre eux ont été élus avant leur 40 ans, 36 entre 40 et 49 ans, 61 entre 50 et 59 ans, 9 entre 60 et 69 ans et un seul après ses 70 ans.
En moyenne, les conseillers fédéraux ont quitté leurs fonctions à 61 ans. Ruth Metzler (1999-2003) avait quant à elle 39 ans lorsqu’elle a quitté le Conseil fédéral. Neuf conseillers fédéraux avaient entre 40 et 49 ans, 30 entre 50 et 59 ans, 63 entre 60 et 69 ans et 8 entre 70 et 79 ans. À 81 ans, Adolf Deucher était le conseiller fédéral en fonction le plus âgé (1883-1912).
En moyenne, les conseillers fédéraux sont restés en fonction pendant dix ans environ.
Vingt conseillers fédéraux sont restés au gouvernement pendant quatre ans ou moins, 39 entre 5 et 8 ans, 26 entre 9 et 12 ans et 27 plus de 12 ans.
C’est au XIXe siècle qu’un conseiller fédéral a siégé pendant la plus longue période : il s’agit de Carl Schenk (1864-1895), qui est resté au gouvernement pendant 31 ans. Le mandat le plus court a été celui de Louis Perrier (1912-1913), qui est décédé 13 mois après son entrée en fonction.
Sources
« Faits et chiffres » : Urs Altermatt (éd.), Conseil fédéral : dictionnaire biographique des cent premiers conseillers fédéraux, Éditions Cabédita, 1993 ;
ChF : Élections du Conseil fédéral depuis 1848 ; Giovanni Biaggini, Art. 193 BV N6 in: Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, Orell Füssli Verlag AG 2007, p. 682 ; 13.443 Initiative parlementaire, Représentation équitable des communautés linguistiques au Conseil fédéral avec neuf membres, rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 4 février 2016, FF 2016 1221.
