Les actes édictés par l’Assemblée fédérale peuvent revêtir l’une des formes suivantes : loi fédérale, arrêté fédéral, ordonnance ou arrêté fédéral simple.

La mission la plus connue de l’Assemblée fédérale consiste à édicter les dispositions qui fixent des règles de droit. Outre l’élaboration de la législation, l’Assemblée fédérale a d’autres attributions telles qu’arrêter le budget, participer à l’élaboration de la planification du Conseil fédéral, approuver les traités internationaux, garantir les constitutions cantonales et statuer sur la validité des initiatives populaires. Ainsi, elle édicte non seulement des règles de droit mais aussi des dispositions qui ne fixent pas de règles de droit, autrement dit des actes particuliers.

La Constitution fédérale (art. 163 Cst.) dispose que les actes de l’Assemblée fédérale sont édictés sous la forme suivante :

  • la loi fédérale,
  • l’ordonnance,
  • l’arrêté fédéral ou
  • l’arrêté fédéral simple.

Les lois fédérales et les arrêtés fédéraux sont sujets au référendum, ce qui n’est pas le cas des ordonnances et des arrêtés fédéraux simples.

En vertu de la Constitution, l’Assemblée fédérale édicte les dispositions fixant des règles de droit sous la forme d’une loi fédérale ou d’une ordonnance. Les actes particuliers sont édictés sous la forme d’un arrêté fédéral ou d’un arrêté fédéral simple.

Propriétés actes législatifs Actes particuliers
Référendumlois fédéralesarrêtés fédéraux
Pas de référendumordonnancesarrêtés fédéraux simples

En ce qui concerne les dispositions fixant des règles de droit, la Constitution fédérale établit une distinction entre les dispositions importantes et celles qui le sont moins. Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale, les dispositions moins importantes peuvent aussi être édictées sous la forme d’une ordonnance.

« Fixant des règles de droit »

Les dispositions réputées « fixant des règles de droit » sont des dispositions générales et abstraites d’application directe qui instaurent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (art. 22, al. 4, LParl). On entend par « générale » une disposition destinée à un nombre indéfini de personnes; les dispositions « abstraites » s’appliquent quant à elles à un nombre indéterminé de situations concrètes.

Contrairement aux règles de droit, les autres actes de l’Assemblée fédérale se réfèrent à des éléments concrets. Certains de ces actes ont un caractère général, c’est-à-dire qu’ils ne visent pas un nombre défini de personnes, d’autres ont un caractère individualisé.

« Important »

Afin d’illustrer plus précisément la notion de disposition « importante », la Constitution (art. 164, al. 1, Cst.) énumère de manière non exhaustive un certain nombre de domaines. Sont ainsi considérées comme telles les dispositions fondamentales ayant trait :

  • à l’exercice des droits politiques ;
  • à la restriction des droits constitutionnels ;
  • aux droits et aux obligations des personnes ;
  • à la qualité de contribuable, à l’objet des impôts et au calcul du montant des impôts ;
  • aux tâches et aux prestations de la Confédération ;
  • aux obligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l’exécution du droit fédéral ;
  • à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales.

La Constitution fédérale ne proposant aucune définition exhaustive de la notion de disposition « importante », il incombe au législateur de déterminer les dispositions pouvant être qualifiées d’importantes au sens de la Constitution, autrement dit les dispositions devant être édictées par voie de loi fédérale.



S’agissant des actes particuliers, la Constitution et la loi établissent s’ils doivent être édictés sous la forme d’un arrêt fédéral ou d’un arrêté fédéral simple, c’est-à-dire s’ils sont sujets au référendum ou non. Bien entendu, le critère de « l’importance » entre également en ligne de compte.

À priori, il peut sembler surprenant que la Constitution ne mentionne que quatre formes d’acte, et passe sous silence la Constitution elle-même et les traités internationaux. Cela s’explique dans la mesure où les dispositions constitutionnelles et les traités internationaux ne sont pas des actes édictés par l’Assemblée fédérale.

Même si l’Assemblée fédérale n’édicte ni les dispositions constitutionnelles, ni les traités internationaux, il lui incombe :

  • d’élaborer les révisions constitutionnelles et de les soumettre au vote du peuple et des cantons ; lorsque les citoyens suisses demandent une révision de la Constitution en déposant une initiative populaire, c’est l’Assemblée fédérale qui examine le texte de l’initiative afin de déterminer sa validité, puis qui émet une recommandation de vote (accepter ou rejeter l’initiative) à l’intention du peuple et des cantons. Le Parlement peut opposer un contre-projet à l’initiative ;
  • d’approuver ou non les traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international qu’elle a antérieurement approuvé.

Les décisions de soumettre les révisions constitutionnelles au vote du peuple et des cantons ou d’approuver les traités internationaux n’étant pas des actes fixant des règles de droit, elles doivent être édictées sous la forme d’un arrêté fédéral. La présentation d’une révision constitutionnelle et la décision concernant un traité international sujet au référendum revêtent la forme d’un arrêté fédéral au sens strict du terme, tandis que les autres actes sont édictés sous la forme d’un arrêté fédéral simple.

À noter que les lois fédérales, les arrêtés fédéraux et les arrêtés fédéraux simples sont des actes édictés exclusivement par l’Assemblée fédérale. Aucun autre organe ne peut édicter d’acte sous cette forme. En revanche, les ordonnances peuvent aussi être édictées par le gouvernement et les tribunaux. Il existe donc aussi bien des ordonnances de l’Assemblée fédérale que des ordonnances du gouvernement ou des ordonnances des tribunaux fédéraux. De fait, l'ordonnance est surtout un acte de l’exécutif. La plupart des ordonnances sont édictées par le Conseil fédéral et par les unités administratives qui lui sont subordonnées ; les ordonnances de l’Assemblée fédérale et des tribunaux fédéraux sont, quant à elles, plutôt rares.

Aspects historiques

1848 - 1874

La Constitution de 1848 (art. 78) prévoyait deux formes d’acte :

  • les lois fédérales et
  • les arrêtés fédéraux.

Les règles de droit ont été majoritairement édictées sous la forme de lois fédérales alors que les actes particuliers ont fait l’objet d’arrêtés fédéraux.

La Constitution de 1848 n’avait pas encore introduit le référendum législatif.

1874 - 1962

La Constitution de 1874 (art. 89) a allongé la liste des actes législatifs, en opérant une distinction entre les arrêtés fédéraux de portée générale et ceux qui ne l’étaient pas. Les arrêtés fédéraux de portée générale étaient en outre subdivisés en arrêtés non urgents ou déclarés urgents. La question de savoir si la forme de l’arrêté fédéral de portée générale devait être appliquée aux seuls actes normatifs, inclure les actes administratifs, ou être réservée aux seuls actes administratifs était un sujet de controverse.

Outre ces quatre formes d’acte législatif figurant dans la Constitution, la décision de l’Assemblée fédérale était une autre forme d’acte utilisée dans la pratique. Elle était employée pour les dispositions édictées par l’Assemblée fédérale en vertu d’une autorisation spéciale.

À l’origine, seuls les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale non urgents étaient sujets au référendum. Après l’acceptation de l’initiative populaire « Pour le retour à la démocratie directe », le 11 septembre 1949, les arrêtés fédéraux déclarés urgents d’une durée de validité supérieure à un an sont également devenus sujets au référendum.

1962 - 1999

En 1962, la loi sur les rapports entre les conseils a établi une distinction précise entre les différentes formes d’acte législatif fixées par la Constitution. Par ailleurs, l’arrêté fédéral de portée générale non sujet à référendum a été introduit au niveau de la loi.

En vertu des nouvelles dispositions :

  • les actes à durée de validité indéterminée fixant des règles de droit étaient édictés sous la forme d’une loi fédérale ;
  • les actes à durée de validité déterminée fixant des règles de droit étaient édictés sous la forme d’un arrêté fédéral de portée générale, tout comme les actes particuliers sujets au référendum en vertu de la Constitution ;
  • les actes à durée de validité déterminée fixant des règles de droit et déclarés urgents étaient édictés sous la forme d’un arrêté fédéral de portée générale déclaré urgent ;
  • les actes fixant des règles de droit qui étaient édictés en vertu d’une autorisation spéciale prévue dans la Constitution ou dans une loi fédérale, devaient revêtir la forme d’un arrêté fédéral de portée générale non sujet au référendum et
  • les actes particuliers non sujets au référendum étaient édictés sous la forme d’un arrêté fédéral simple.

À partir de 2000

La révision totale de la Constitution fédérale effectuée en 1999 a conduit à redéfinir la nomenclature des actes : l’arrêté fédéral de portée générale a été supprimé, les actes à durée de validité déterminée fixant des règles de droit et déclarés urgents sont désormais édictés sous la forme d’une loi fédérale et les actes fixant des règles de droit qui sont édictés en vertu d’une autorisation spéciale prévue dans la Constitution ou dans une loi fédérale revêtent la forme d’une ordonnance.

Aperçu statistique des actes de l’Assemblée fédérale classés par type d’acte

Actes édictés par législature48e49e50e
Total 500 481 462
Lois fédérales160161 134
Ordonnances de l'Assemblée fédérale1710 8
Arrêtés fédéraux108125 93
Arrêtés fédéraux simples215185 227
Lois fédérales avec référendum par législature48e49e50e
Total 160 160 134
Lois fédérales ordinaires (art. 164, et art. 141, al. 1, let. a, Cst.) 152156 132
Lois fédérales urgentes qui reposent sur une base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année (art. 165 al. 2, et art. 141, al. 1, let. b, Cst.)84 2
Lois fédérales urgentes dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année (art. 165, al. 3, et art. 140, al. 1, let. c, Cst.)000

Aperçu statistique des actes particuliers de l’Assemblée fédérale classés par thème

Arrêtés relatifS aux finances classés par législature48e49e50e
Total 140 129 128
Établissement du budget de la Confédération suisse (art. 25, al. 1 et 2, LParl)44 4
Détermination des éléments du cadre financier dans le budget (depuis 2016) (art. 29, al. 2, LFC)-- 3
Prise de connaissance du plan financier (depuis 2016) (art. 143, al. 3, LParl)-- 3
Établissement du budget d’une unité de l’administration fédérale décentralisée tenant un compte spécial 88 2
Approbation d’un prélèvement sur un fonds spécial tenant un compte spécial (art. 4 LFIF ; art. 5 LFORTA)88 8
Autorisation des suppléments au budget (art. 25, al. 1, et art. 2, LParl)109 11
Autorisation de prélèvements supplémentaires sur un fonds spécial tenant un compte spécial (art. 4 LFIF ; art. 5 LFORTA)6

5

3
Autorisation, en vertu d’une loi spéciale, de crédits budgétaires demandés au moyen d’un message spécial 10                   0
Approbation, en vertu d’une loi spéciale, de crédits supplémentaires soumis à l’Assemblée fédérale au moyen d’un message spécial en vue de leur approbation ultérieure10 0
Autorisation des enveloppes budgétaires ou des crédits d’engagement (message spécifique) (art. 25, al. 1 et 2, LParl)8375 79
Approbation du compte d’État de la Confédération suisse (art. 25, al. 1 et 2 LParl)44 4
Approbation des comptes spéciaux (art. 8 al. 1 LFIF ; art. 10 al. 1 NAFG)1516 11
Arrêtés dans le cadre du contrôle et de la planification des activités de l’État classés par législature48e49e50e
Total 11 11 11
Prise de décision sur le programme de la législature (art. 146 LParl)111
Arrêtés de principe et de planification de portée majeure (art. 28, let. 3, LParl)00 0
Autres arrêtés de principe et de planification (art. 28, let. 3, LParl)22 2
Approbation du rapport de gestion du Conseil fédéral (art. 145, let. 2, LParl)44 4
Approbation du rapport de gestion du Tribunal fédéral (art. 162, al. 1, let. b, LParl ; art. 145, al. 2, LParl)444
Arrêtés dans le cadre des relations entre Confédération et cantons classés par législature48e49e50e
Total 12 10 8
Approbation de la modification du territoire d’un canton (art. 53, al. 3, Cst.)00 0
Garantie des constitutions cantonales (art. 172, al. 2, Cst.)108 8
Détermination des contributions de base à la péréquation des ressources (art. 5, al. 1, PFCC)11 -
Détermination des contributions de base à la compensation des charges (art. 9, al. 1, PFCC)11 -
Approbation d’une convention passée par des cantons entre eux ou avec l’étranger (en cas de réclamation) (art. 172, al. 3 Cst. et art. 129a, al. 1, LParl)000
Déclaration de force obligatoire générale pour les accords-cadres intercantonaux et les conventions intercantonales (art. 14, al. 1, PFCC)000
Levée de la déclaration de force obligatoire générale des conventions intercantonales (art. 14, al. 5 PFCC)000
Arrêté portant obligation d’adhérer aux conventions intercantonales (art. 15, al. 1, PFCC)000
Levée de l’obligation d’adhérer aux conventions intercantonales (art. 15, al. 5, PFCC)000
Arrêtés relatifs aux engagements de l’armée classés par législature48e49E50E
Total 7 10 3
Approbation d’un engagement armé pour la promotion de la paix
(art. 66b, al. 4, LAAM)
21 1
Approbation d’un engagement armé dans le service d’appui en Suisse
(art. 70, al. 2, LAAM)
45 1
Approbation d’un engagement armé dans le service d’appui à l'étranger (art. 70, al. 2, LAAM)141
Mise sur pied ou autorisation du service actif et convocation des troupes(art. 77, al. 1, LAAM)000
Autres arrêtés classés par législature48e49e50e
Total 9 9 8
Détermination des étapes d’aménagement de l’infrastructure ferroviaire (art. 48c, al. 1, lCdF)01 1
Approbation d’autorisations générales pour les centrales nucléaires (art. 48 LENu)00 0
Détermination de l’aménagement des voies navigables (art. 27, al. 1, LFH)00 0
Actes réglant un cas isolé (art. 29, al. 2, LParl)20 0
Détermination du réseau des routes nationales (art. 1, al. 1, art. 8a, al. 3, et art. 11, al. 1, LRN)012
Autorisation d'exceptions à l’exemption de taxe sur les routes (art. 82, al. 3, Cst.)000
Retrait de l’autorisation générale pour les installations nucléaires (art. 67 LENu)000
Transfert du droit d’expropriation à des tiers (art. 3, al. 2, let. a, LEx)000
Approbation des ordonnances du Conseil fédéral 464
Mesures nécessaires pour préserver la sécurité intérieure et extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse (art. 173, al. 1, let. c, Cst.)000
Institution d’une commission d’enquête parlementaire (art. 163 LParl)000
Transfert du siège de l’Assemblée fédérale (art. 32, al. 2, LParl)000
Autres arrêtés 31 1

Sources

  • ATF 103 Ia 369 consid. 6 381 ss.
  • Runo Eggimann, Die Erlassformen der Bundesversammlung gemäss den Formvorschriften des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 23. März 1962, Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich 1978.
  • Ulrich Häfelin, Walter Haller, Hellen Kelle, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Schulthess 2008, p. 547 s.
  • Andreas Kley, Reto Feller, Die Erlassformen der Bundesversammlung im Lichte des neuen Parlamentsgesetzes, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 105(2004), H. 5, p. 240 s.
  • Pierre Tschannen, art. 163 N 10, in : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (éd.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2014, p. 2671.
  • Pierre Tschannen, art. 163 N 29, in : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (éd.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2008, p. 2401.