L’examen de projets d’acte se déroule selon la même procédure (débat d’entrée en matière, discussion par article et vote sur l’ensemble) au sein des deux conseils. Si des divergences subsistent entre les conseils à l’issue de l’examen en première lecture, celles-ci font l’objet d’une procédure d’élimination des divergences.

I. Procédure applicable de manière générale

Les projets d'actes de l’Assemblée fédérale sont en principe soumis à la procédure d’examen suivante :

1. Les projets d’acte de l’Assemblée fédérale sont, pour une grande majorité, élaborés par le Conseil fédéral. Ils découlent alors du droit d’initiative dont dispose le Conseil fédéral (art. 7 LOGA) [1a] ou d’un mandat que le Parlement confie à celui-ci au moyen d’une motion (art. 120 ss LParl) [1b].

2. Un projet d’acte peut également être élaboré à la demande d’un député, d’un groupe parlementaire, d’une commission (qui, à cet effet, déposent une initiative parlementaire, cf. art. 107 ss LParl) ou d’un canton (qui dépose une initiative de canton, cf. art. 115 ss LParl) par une commission. Pour pouvoir entamer l'élaboration du projet d'acte, la commission compétente doit avoir obtenu l'approbation de son homologue de l'autre conseil ou, en cas de refus de cette dernière, celle des deux conseils.

3. Un premier projet (appelé avant-projet) est généralement envoyé en consultation par le Conseil fédéral ou la commission qui l'a élaboré (art. 1 ss LCo).

4. Après la consultation, le projet d’acte proprement dit est élaboré et transmis aux conseils avec le message du Conseil fédéral ou le rapport explicatif de la commission (art. 97 et art. 112, al. 3, LParl).

5. Les présidents des conseils désignent la chambre qui aura la priorité d’examen (conseil prioritaire). En cas de désaccord, la question est tranchée par tirage au sort (art. 84, al. 2, LParl).

6. Les commissions concernées procèdent à l’examen préalable du projet, soumettent des propositions à leur conseil et désignent un rapporteur, qui est chargé de défendre leurs propositions devant le conseil (art. 44, al. 1, let. a, et al. 2, LParl ; art. 19 RCN ; art. 16 RCE). 

7. Chaque conseil décide tout d’abord s’il souhaite entrer en matière sur le projet d’acte (débat d’entrée en matière, art. 74, al. 1, LParl). S’il décide d’entrer en matière, il procède à l’examen du projet article par article (discussion par article, art. 74, al. 2, LParl), puis au vote sur l’ensemble du projet (art. 74, al. 3, LParl).

8. Si des divergences subsistent entre les conseils à l’issue du premier examen, les décisions divergentes de l’un des conseils sont transmises à l’autre conseil pour délibération, jusqu’à ce qu’un accord s’établisse entre eux (procédure d’élimination des divergences, art. 89, al. 1, LParl). Si des divergences subsistent après que chaque conseil a procédé par trois fois à une discussion par article, une conférence de conciliation est réunie (art. 91, al. 1, LParl). Cette dernière présente une proposition de conciliation qui élimine toutes les divergences restantes (art. 92, al. 3, LParl).

9. Si l’acte concerné est un arrêté fédéral, une loi ou une ordonnance de l’Assemblée fédérale, il est soumis à un vote final lors de la dernière séance de la session (art. 81, al. 1, LParl) [9a]. Aucun vote final n’est par contre organisé pour les arrêtés fédéraux simples (9b).

10. Si l’acte est soumis au référendum obligatoire, il est présenté au vote du peuple et, le cas échéant, à celui des cantons (art. 140 Cst.). S’il est uniquement sujet au référendum facultatif et que celui-ci est lancé, l’acte est présenté au vote du peuple (art. 141 Cst.) [10a]. Les arrêtés fédéraux simples et les ordonnances de l’Assemblée fédérale ne sont pas soumis au référendum (10b).

11. Si l’acte n’est pas soumis au référendum, s’il est sujet au référendum mais que celui-ci n’est pas lancé ou s’il est accepté par le peuple, il est publié dans le Recueil officiel avec une indication quant à la date de son entrée en vigueur (art. 2 LPubl). Contrairement aux autres actes, les arrêtés fédéraux simples sont publiés dans le Recueil officiel uniquement si l’Assemblée fédérale le décide (art. 2, al. 1, let. h, LPubl).

Les projets d’acte peuvent échouer aussi bien durant la phase parlementaire que durant la phase post-parlementaire :

  • Lors de la phase parlementaire, le projet d’acte peut se heurter à trois obstacles :
    • non-entrée en matière ou rejet au vote sur l’ensemble : si les deux conseils décident de ne pas entrer en matière sur un projet d’acte du Conseil fédéral ou d'une commission ou si un conseil le décide à deux reprises, le projet en question est retiré de la liste des objets de l’Assemblée fédérale (art. 95, let. a, LParl). Le rejet d’un projet au vote sur l’ensemble équivaut à une non-entrée en matière (art. 74, al. 5, LParl). Un projet d'acte élaboré dans le cadre d'une initiative parlementaire n’aboutit pas si le conseil prioritaire décide de ne pas entrer en matière ou s’il le rejette lors du vote sur l’ensemble (art. 114 al. 1bis LParl);
    • rejet de la proposition formulée par la conférence de conciliation : si un conseil rejette la proposition de conciliation, l’ensemble du projet est réputé avoir échoué (art. 93, al. 2, LParl) ;
    • rejet au vote final : si le projet d’acte est rejeté par l’un des conseils ou les deux, il est également réputé avoir échoué (art. 81, al. 4, LParl).
  • Phase post-parlementaire : si l’acte est soumis au référendum, il peut également échouer en votation populaire. S’il est soumis au vote du peuple et des cantons, il peut être rejeté par le peuple comme par les cantons. Certains actes se fondent sur des actes qui sont soumis au référendum : ils peuvent donc échouer indirectement en votation populaire.

II. Procédure parlementaire applicable à des cas particuliers

II.1. Entrée en matière et vote sur l’ensemble

L’entrée en matière est acquise de plein droit pour les projets d’acte qui doivent impérativement être examinés (art. 74, al. 3, LParl), c’est-à-dire :

Les projets pour lesquels l’entrée en matière est acquise de plein droit ne sont en règle générale pas soumis à un vote sur l’ensemble, sauf les budgets et les comptes (art. 74, al. 4, LParl).

Le rejet d’un budget ou de comptes lors du vote sur l’ensemble équivaut à un renvoi au Conseil fédéral (art. 74, al. 5, LParl).

II.2. Élimination des divergences

II.2.1. Procédure simplifiée

Si les divergences entre les conseils se rapportent à un objet dans son entier, le second refus manifesté par l’un des conseils est réputé définitif (art. 95 LParl). Cette règle vaut non seulement pour la question de l’entrée en matière, mais aussi pour l’approbation de traités internationaux, de rapports de gestion, d’ordonnances du Conseil fédéral et pour l’octroi de la garantie aux constitutions cantonales.

II.2.2. Conférence de conciliation

Dans le cas du budget et de ses suppléments, le rejet par un conseil de la proposition de la conférence de conciliation n’entraîne pas l’échec de l’ensemble du projet : est alors réputée adoptée la décision prise en troisième lecture qui prévoit la dépense la moins élevée (art. 94 LParl).

Pour le plan financier, la conférence de conciliation présente une proposition distincte pour chacune des divergences : si une telle proposition est rejetée par un conseil, la disposition concernée est biffée du projet (art. 94a, al. 2, LParl).

Pour le programme de législature, une conférence de conciliation est déjà réunie si le projet en question fait l’objet de divergences entre les conseils après l’examen en première lecture (art. 94a, al. 1, LParl). La conférence de conciliation présente en outre une proposition distincte pour chacune des divergences dont le programme de législature fait l’objet (art. 94a, al. 2, LParl).

Chiffres

Actes législatifs